Рекомендации
Рассмотрев с участием сенаторов Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научно-экспертного сообщества, бизнеса, вопрос «Роль лесного хозяйства в достижении Россией углеродной нейтральности. Законодательное обеспечение: проблемы и пути решения», участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Леса являются одним из ключевых элементов в системе поглощения парниковых газов и углеродном регулировании. Растущий лес вбирает в себя атмосферный углерод, накапливает его в деревьях, подстилке и почве, способствуя сохранению климатического равновесия. Чем больше в регионах живых лесов, получающих уход, тем выше их способность поглощать и накапливать углерод, а, следовательно, выше экологический потенциал.
Благодаря колоссальной площади и запасам лесов Россия вносит весомый вклад в решение глобальных экологических и климатических проблем, способствует поглощению парникового газа и накоплению углерода. На состоявшейся 26 Конференции сторон Рамочной Конвенции ООН об изменении климата в Глазго (Шотландия, 2021) Россия, в числе 140 государств, подписала декларацию «Остановить и повернуть вспять» о недопустимости сокращения площади лесов, увеличении финансирования на выращивание, восстановление и охрану лесов, прежде всего от пожаров.
Динамика поглощения и выбросов парниковых газов от управляемых экосистем Российской Федерации на 60 – 80 процентов определяется углеродным бюджетом в лесах, в связи с чем, вопросы эффективности охраны и воспроизводства российских лесов, повышения их качества и продуктивности приобретают новое глобальное значение. Эксперты считают, что для повышения поглощающей способности лесов при проведении мероприятий по лесовосстановлению и лесоразведению необходимо использовать посадочный материал с высокой энергией роста, формируя смешанные высокопродуктивные лесные насаждения. Создавая новые леса на территории России, нужно соблюдать баланс между хозяйственно-ценными породами и породами, нейтрализующими парниковый эффект.
Наряду с мерами по смягчению антропогенного воздействия на климат, Российская Федерация максимально концентрирует усилия на увеличении абсорбции парниковых газов природными поглотителями и накопителями. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 ноября 2020 года № 666 «О сокращении выбросов парниковых газов» сокращение выброса парниковых газов до 70% относительно уровня 1990 года будет обеспечено с учетом максимально возможной поглощающей способности лесов. Для достижения указанных целей созданы необходимые правовые условия, определенные Федеральным законом от 2 июля 2021 года № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов».
По итогам Петербургского международного экономического форума (2 – 5 июня 2021 года) Президентом Российской Федерации утвержден перечень поручений Правительству Российской Федерации по увеличению потенциала экосистем в поглощении выбросов парниковых газов, в том числе за счет повышения эффективности использования лесов, а также путем применения современных технологий лесовосстановления. В числе поручений также предусмотрено обеспечение возможности реализации с 1 июля 2022 года на территории страны климатических проектов по увеличению поглощения парниковых газов, создания наукоемких технологических решений в целях получения достоверных сведений о состоянии окружающей среды и климатических изменениях, принимая во внимание необходимость международного признания таких сведений.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2021 года N 3052-р утверждена Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, которая определила меры по защите и повышению качества поглотителей и накопителей парниковых газов. Интенсивным сценарием Стратегии для повышения поглощающей способности лесов предусматривается: повышение эффективности управления лесами, усиление охраны и защиты лесов; реализация климатических проектов, обеспечивающих развитие лесной инфраструктуры и проведение мероприятий по уходу за лесными насаждениями; повышение эффективности мер пожарной безопасности в лесах для предупреждения возникновения и распространения лесных пожаров; увеличение площади лесовосстановления; стимулирование деятельности по формированию хозяйственно ценных насаждений.
Важнейшим аспектом для увеличения поглощающей способности лесов по‑прежнему остаются государственная программа «Развитие лесного хозяйства» и федеральный проект «Сохранение лесов», входящий в национальный проект «Экология», что также изложено в проекте операционного плана реализации Стратегии.
В 2021 году Счетная палата Российской Федерации провела проверку эффективности мер по воспроизводству лесов, которая показала, что принятые меры положительно повлияли на динамику баланса выбытия и воспроизводства лесов. По итогам 2020 года восстановлено 93,6 % площади вырубленных в 2019 году лесных насаждений. Объем лесовосстановления по итогам 2020 года в сравнении с 2016 годом увеличился на 40% и по состоянию на 1 января 2021 года составил 1,2 млн га, из них 75% объема работ выполняется лицами, использующими леса. В 2020 году лесовосстановление проведено арендаторами лесных участков на площади 0,9 млн га, что на 30,3% больше, чем в 2016 году. Также государством сделаны дополнительные шаги к улучшению ситуации в части воспроизводства лесов: с 2019 года регионам выделяется дополнительное финансирование на приобретение лесохозяйственной техники.
Результаты состоявшегося обсуждения показали значительный потенциал роста поглощения парниковых газов лесами России. Способность лесов к поглощению СО2 напрямую связана с их продуктивностью, которая сегодня не превышает 50% потенциала. Для повышения способности лесов к поглощению парниковых газов необходимо кардинально повысить эффективность лесного хозяйства, обеспечив замену малопродуктивных древостоев на продуктивные насаждения с древесными породами более высокого качества, а также сокращение периода выращивания древостоев (оборота рубки) за счет интенсификации лесного хозяйства в экономически доступных лесах. Существенное влияние на состояние лесов оказывают лесные пожары. В годы масштабных и разрушительных пожаров потенциал поглощения лесами парниковых газов может существенно снижаться, вплоть до отрицательных величин годового бюджета углерода в лесах. В связи с чем, участники парламентских слушаний отмечают, что потеря достигнутого накопления углерода в результате лесных пожаров является одной из основных проблем лесного хозяйства страны, ответственного за сохранение и повышение способности лесов поглощать парниковые газы.
Мониторинг бюджета углерода для реализации Парижского соглашения по климату требует достоверной и регулярно обновляемой информации о характеристиках лесных экосистем России. Несмотря на обширные статистические отраслевые данные о лесах, сохраняется значительная неопределённость в оценках способности лесных насаждений поглощать парниковые газы.
По данным Национального доклада о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990–2019 годы нетто-поглощение лесами углерода (баланс углерода в лесах) составляет 614,5 Мт СО2-экв. год-1. Данные космического мониторинга (ЦЭПЛ РАН, ИКИ РАН) указывают на 750 тыс. тонн CO2-экв. год-1 за период с 2003 по 2019 годы, а ведомственная оценка поглощения лесами СО2 (Рослесхоз, ВНИИЛМ) составляет 2196 тыс. тонн CO2-экв. год-1. Такое расхождение в оценке связано, прежде всего, с отсутствием актуальных данных о количественных и качественных характеристиках лесов, низким уровнем точности измерений, а также отсутствием законодательно установленных целей учета поглощения российскими лесами парниковых газов при проведении государственной инвентаризации лесов.
Международному признанию национальной отчетности по балансу парниковых газов будет способствовать верифицированная информация о динамике их поглощения лесами, основанная на результатах верифицированных непрерывных наблюдений. По мнению участников парламентских слушаний для достоверного расчета поглощающей способности лесов должна быть создана система национального мониторинга, располагающая сетью пробных площадей для периодического измерения динамики пулов углерода и потоков парниковых газов. В состав наблюдательной сети должны войти постоянные пробные площади государственной инвентаризации лесов, государственного лесопатологического мониторинга, государственного мониторинга воспроизводства лесов, а также объекты научного мониторинга институтов РАН, в том числе, станции на которых выполняются измерения в соответствии с методами международных программ, таких как FLUXNET (fluxnet.org) и ICP Forests (icp-forests.net). Развитие сети постоянных наземных наблюдений за пулами и потоками углерода в лесах должно осуществляться в тесной интеграции с данными дистанционного зондирования Земли из космоса, максимально широкое использование которых, является условием получения достоверных, а главное непрерывных, регулярных оценок бюджета углерода в лесах России.
Достижению углеродной нейтральности Российской Федерации также будет способствовать реализация лесных климатических проектов, которые могут работать в качестве инструмента снижения эмиссий и увеличения поглощений парниковых газов. В настоящее время практика реализации лесных климатических проектов сдерживается отсутствием соответствующих нормативов их реализации, а также порядка верификации достигаемых результатов. Скорейшее установление правовой базы для реализации лесных климатических проектов позволит снижать «углеродный след» отечественной продукции за счет повышения площади и продуктивности лесов, снижения масштабов гибели их от пожаров, вредителей и болезней. Кроме того, климатические проекты создадут основу для формирования в Российской Федерации рынка экосистемных услуг лесов, что позволит существенно повысить экономическую мотивацию к сбережению лесов и перейти к мультифункциональному лесному хозяйству.
При определении видов лесных климатических проектов особое внимание следует уделить их эффективности, а также способности к долговременному и дополнительному (к природным системам) поглощению парниковых газов. Необходимо обеспечить верификацию и международное признание результатов лесных климатических проектов, в том числе с учетом опыта реализации международных проектов, ранее осуществленных в рамках Киотского протокола. Наряду с этим, важное значение приобретают экономические механизмы формирования спроса и предложения на продукцию лесных климатических проектов. Без их установления достижение углеродной нейтральности экономики Российской Федерации представляется маловероятным.
По мнению участников парламентских слушаний к лесоклиматическим проектам прежде всего следует отнести проекты, направленные на предотвращение лесных пожаров, повышение продуктивности лесных насаждений, сокращение сроков восстановления лесов после рубок и пожаров, лесоразведение в аридных зонах, а также предотвращение рубок в старовозрастных малонарушенных лесах, являющихся главными и наиболее надежными хранилищами ранее связанного лесами углерода.
Одним из важных видов лесных климатических проектов является лесоразведение на заброшенных сельскохозяйственных землях. Исследования показывают, что средний прирост запаса лесов, расположенных на заброшенных сельскохозяйственных землях (около 40–50 млн. га), составляет около 50 млн. м3 в год. Сохранение и повышение продуктивности указанных лесов, а также выращивание на неиспользуемых в сельском хозяйстве землях новых быстрорастущих насаждений позволит в перспективе получить дополнительный объем поглощения парниковых газов в объеме до 400 млн. тонн CO2 в год. Реализация лесоклиматических проектов на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса будет способствовать занятости сельского населения.
К дополнительным мерам по увеличению способности лесов к поглощению парниковых газов участники парламентских слушаний отнесли мероприятия по оптимизации технологий лесозаготовок, приводящей к сокращению выбросов парниковых газов, вторичное использование древесной продукции и замещение древесиной более энергозатратных видов продукции.
По итогам состоявшихся парламентских слушаний принято решение рекомендовать:
Правительству Российской Федерации:
1. Внести в Лесной кодекс Российской Федерации изменения, предусматривающие:
закрепление на законодательном уровне статуса неуправляемых лесов, установление критериев их выделения;
установление в составе видов использования лесов деятельности, связанной с реализацией на землях лесного фонда и землях других категорий, на которых расположены леса, климатических проектов, направленных на увеличение поглощающей способности лесов;
установление особого правового режима использования, охраны, защиты и воспроизводства малонарушенных старовозрастных лесов;
информационное обеспечение расчетов поглощения парниковых газов лесной растительностью и почвами при проведении государственной инвентаризации лесов.
2. Внести изменения в Федеральный закон от 2 июля 2021 года № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» в части дополнения положений о государственном учете выбросов парниковых газов нормами об учете показателей поглощения парниковых газов и создании системы обращения на организованных торгах углеродными единицами с применением двухуровневой системы учета углеродных единиц.
3. Внести в Земельный кодекс Российской Федерации изменения, предоставляющие возможность ведения на землях сельскохозяйственного назначения лесного хозяйства и агролесоводства в целях обеспечения нужд сельского хозяйства в лесах и лесных ресурсах, а также развития карбонового земледелия.
4. Внести изменения в положение «О государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2013 года N 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», предусматривающие:
отнесение лесов к объектам государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды;
включение в состав государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды постоянных пробных площадей мониторинга углерода в лесах, обеспечивающей периодические измерения динамики пулов и непрерывные измерения потоков парниковых газов;
максимально широкое использование возможностей дистанционного зондирования Земли из космоса в целях получения регулярных, полных и достоверных оценок поглощения лесами парниковых газов.
5. Рассмотреть предложения участников парламентских слушаний:
по установлению потребителей и бенефициаров экосистемных (климатических) услуг лесов, определению их измеримости и стоимости;
разработке правовых основ для создания и развития рынка климатических услуг лесов;
установлению мер государственной поддержки лесных климатических проектов;
стимулированию потребления древесины в промышленной и коммунальной энергетике, при производстве целлюлозы, плит и лесохимической продукции;
развитию лесной биоиндустрии (использование древесной биомассы в отраслях легкой промышленности), замещению углеродоемких невозобновляемых ресурсов на продукты лесного сектора;
замене эмиссионно-интенсивных материалов, таких как сталь и бетон, в строительном секторе, на конструктивные изделия из древесины.
Министерству экономического развития Российской Федерации:
1. Рассмотреть возможность установления специальных инструментов монетизации лесных климатических проектов, формирования в Российской Федерации углеродного рынка, основанного на базе организованных торгов с использованием клиринга, с участием в нем хозяйствующих субъектов, загрязняющих атмосферу, с одной стороны, и субъектов, располагающих природными экосистемами для поглощения загрязнений, с другой.
2.Установить в качестве критериев отнесения проектов к лесным климатическим проектам их принадлежность к следующим видам деятельности:
обеспечение охраны и защиты неуправляемых (резервных) лесов;
повышение продуктивности лесных насаждений;
лесоразведение, охрана и защита лесов на территории аридных зон, а также на заброшенных сельскохозяйственных землях и землях запаса.
3. Обеспечить долговременность (свыше 50 лет) лесных климатических проектов, а также их дополнительность по отношению к перечню обязательных мер, предусмотренных лесным законодательством Российской Федерации и лесным законодательством субъектов Российской Федерации.
Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
1. Отнести к приоритетам лесного хозяйства в области климата решение задач, связанных с долговременным депонированием углерода лесными экосистемами, прежде всего за счет сохранения малонарушенных старовозрастных лесов, запрета на проведение в них промышленных рубок.
2. Обеспечить верификацию и международное признание заинтересованными сторонами принятого Российской Федерацией Парижского соглашения от 12 декабря 2015 года результатов лесоклиматических проектов, реализуемых на территории Российской Федерации в целях получения углеродных единиц за поглощение выбросов парниковых газов и торговли ими на международном уровне.
3. Организовать разработку национального стандарта верификации и валидации углеродных единиц, оценивающих результаты лесных климатических проектов национального уровня.
4. Предотвратить возможные пути фальсификации климатической деятельности в лесном хозяйстве, в том числе двойное использование углеродных единиц. Обеспечить дополнительность лесоклиматических проектов, их постоянство и контроль утечек.
5. Соотнести режимы интенсивного лесопользования и воспроизводства лесов с задачами по сохранению запасов углерода в лесных почвах, исключить их истощение и деградацию при внедрении интенсивной модели лесного хозяйства.
6. Обеспечить сохранение и увеличение биологического разнообразия лесов за счет формирования разновидовых и разновозрастных насаждений при реализации климатических проектов. Не допускать создания лесных моновидовых плантаций с целью поглощения углерода.
7. Рассмотреть возможность полного отказа от сплошных рубок в лесах, назначенной целью управления которыми является поглощение и депонирование углерода.
8. Разработать и утвердить программу защитного лесоразведения, включающую вопросы, связанные с поглощением углерода.
9. Обеспечить открытость данных о лесах и лесных ресурсах, собираемых государственными и не государственными организациями за счет средств федерального и региональных бюджетов Российской Федерации.
10. Исключить из Правил тушения лесных пожаров, утвержденных приказом Минприроды России от 8 июля 2014 года № 313, нормы, позволяющие субъектам Российской Федерации устанавливать зоны контроля лесных пожаров в эксплуатационных лесах в целях прекращения работ по тушению лесных пожаров.
11. Разработать и утвердить правила (методику) оценки гибели лесов в результате воздействия лесных пожаров, биологических агентов, ветровалов и иных факторов, основанные на современных достижениях науки и возможностях технологий дистанционного зондирования Земли из космоса.
12. Внести в Порядок проведения государственной инвентаризации лесов (ГИЛ), утвержденный приказом Минприроды России от 14 ноября 2016 года № 592, изменения, предусматривающие проведение на постоянных пробных площадях ГИЛ оценки запасов органического углерода, в том числе в почвах, с высокой периодичностью обновления информации.
Министерству науки и высшего образования Российской Федерации:
Инициировать развитие научных проектов, направленных на:
совершенствование наземных и дистанционных методов инвентаризации пулов и потоков углерода в лесах и лесоболотных комплексах;
оценку влияния лесного хозяйства на пулы и потоки углерода в лесах;
экологическую, социальную и экономическую оценку экосистемных услуг лесов и лесоболотных комплексов;
развитие карбоновых полигонов и карбоновых ферм.