Совещание «О порядке использования нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения для нормирования сточных вод»

Рекомендации

Проведя с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, научно-исследовательских учреждений и общественных организаций, экспертного сообщества обсуждение порядка использования нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения для нормирования сточных вод, участники совещания отмечают следующее.
Проблемы нормирования сточных вод существовали всегда, с первого дня введения этих требований, и, прежде всего, ставился вопрос реформирования системы природоохранного нормирования, а также нормирования качества воды водного объекта и состава сточных вод при сбросе в водный объект.
Долгие годы основная нерешаемая задача охраны водных объектов от загрязнения была связана лишь с канализованием территорий населенных мест. Быстрый рост промышленности в начале 30-х годов прошлого столетия во многих странах создал проблему загрязнения водных объектов промышленными стоками. И уже в середине прошлого столетия охрана водных объектов от загрязнения стала одной из важнейших тем санитарии и технологий очистки не только коммунальных, но и промышленных стоков. К этому времени было доказано, что стоки промышленного производства существенно отличаются от хозяйственно-бытовых стоков происхождением, биологической активностью, гигиеническим значением и методами очистки. Именно промышленные стоки создавали опасность загрязнения водных объектов химическими веществами и их ингредиентами, многие из которых опасны для здоровья.[1] Тогда же проявились две формулировки одной и той же точки зрения на охрану водных объектов от загрязнения, которые определили законодательные принципы современного нормирования сбросов сточных вод:

— полное очищение и обеззараживание сточных вод (крайне дорогостоящий и экономически необоснованный процесс);

— полный запрет на их сброс и полное игнорирование последствий загрязнения водоемов до тех пор, пока это не становится социальной проблемой на конкретной территории.

Нельзя отрицать и появление более рациональной идеи, о возможности сброса загрязняющих веществ в водные объекты, но лишь в пределах, пока не возникнет опасность для здоровья людей и тех субъектов хозяйственной деятельности, чьи интересы могут быть затронуты при осуществлении того или иного вида водопользования. В то время и возникла уверенность, что охрана водных объектов может быть достигнута только на основе нормирования состава и свойств воды водного объекта в полном соответствии с целями его использования (видами водопользования).
Необходимо выделить наиболее существенные системные проблемы российского законодательства в области нормирования сбросов сточных вод:

1. Требование безусловного достижения ПДК загрязняющих веществ при сбросе сточных вод в водные объекты (причем повсеместно применяются ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения). Законодательство фиксирует практически «нулевое воздействие»: антропогенная деятельность не должна приводить к ухудшению состояния воды водных объектов относительно их состояния до начала антропогенного воздействия;

2. Исходя из заведомо невыполнимого принципа «нулевого воздействия», современное российское законодательство игнорирует критерий достижимости устанавливаемых нормативов (статья 60, пункт 6 Водного кодекса Российской Федерации) (принцип достижимости – основа современного нормирования на основе НДТ);

3. Оборотной стороной недостижимых отечественных норм являются лимиты (нормативы временно согласованного сброса – ВСС), выдаваемые, как правило, по факту, вместе с недостижимыми НДС. Такой подход формирует абсолютно негибкую и неэффективную систему нормирования, препятствующую постепенному внедрению методов сокращения или предотвращения загрязнения;

4. Нормативы устанавливаются для каждого предприятия в отдельности на основании результатов сложных расчетов и моделирования смешения загрязняющих веществ. Предпосылки, лежащие в основе расчетов, носят во многом гипотетический характер (в подавляющем большинстве результатов устанавливаются наиболее жесткие требования ПДК_рыбхоз), но их применение приводит к реальным платежам;

5. Действующее российское правовое поле в области нормирования сбросов полностью ориентировано на решение экологических проблем на «конце трубы», тогда как мировое сообщество руководствуется принципом «принятия мер на источнике». Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» лишь частично направлен на отказ от этого устаревшего принципа, так как вводит НДТ только для экологически опасных природопользователей (категория А), а для умеренно опасных предлагается безо всяких объяснений сохранять систему НДС.

Такой подход в установлении чрезмерно «жестких» нормативов качества воды водных объектов в интересах, например, только рыборазведения в применении к коммунальным сточным водам и промышленным стокам, влечет невозможность внедрения наилучших доступных технологий на промпредприятиях и, в конечном счете, оказывается направлен против охраны водных объектов, является искусственным административным барьером для осуществления инвестиционной деятельности в области охраны окружающей среды в целом, и водных объектов в частности.
Недостатки концепции нормирования воздействия хозяйственной деятельности на основе нормативов ПДК и абсолютная неоспоримость применения норматива ПДК как универсального показателя качества воды водного объекта вынуждают к следующему выводу: ПДК принимаются как единые нормативы для всей территории страны, в то время как действие загрязняющих веществ зависит от специфических фоновых, климатических, хозяйственных и многих других характеристик конкретного региона. Этот факт не учитывается при разработке нормативов ПДК.
В 2007 году принята Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (утверждена приказом МПР России от 17 декабря 2007 года № 333). Несмотря на ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 года №7-ФЗ, устанавливающую положение, что при установлении НДС следует исходить из нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимой антропогенной нагрузки и технологических нормативов, суть нормативов, не поменялась — с величиной норматива ПДК проводится несколько математических действий, в результате которых норматив ПДК преобразуется в НДС. Это происходит из‑за того, что в основу установления НДС положен следующий принцип: при условии соблюдения этого норматива содержание любой примеси в воде должно удовлетворять ПДК.
Вопросы изменения методических основ разработки НДС в части учета фонового состояния водных объектов и невозможности очистки сточных вод до уровня ПДК, установленных для воды водных объектов, нашли отражение в поручении заместителя председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 26 октября 2015 года № ДК-П9-185пр, которым предусмотрена разработка в 2016 году нормативных правовых актов, устанавливающих технически достижимые требования к составу и свойствам сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, учет фонового качества воды и разбавления сточных вод в водном объекте при нормировании сбросов сточных вод (в том числе в черте населенных пунктов), возможность категорирования по отдельным участкам водного объекта.
Во исполнение данного поручения Минстроем России был разработан проект федерального закона № 386179–6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» и некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект), предусматривающий более четкое разделение ответственности за сбросы очищенных сточных вод в водные объекты между централизованными системами водоотведения (ЦСВ) и абонентами (промышленными предприятиями, сбрасывающими свои хозяйственно-бытовые и промышленные стоки в ЦСВ), а также изменение порядка исчисления и взимания платы за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты с организаций, осуществляющих водоотведение. Данным законопроектом предусматривается внесение изменений в федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» в части возможности категорирования водных объектов рыбохозяйственного значения по отдельным участкам и установления Правительством Российской Федерации критериев отнесения водных объектов к рыбохозяйственным.
Помимо этого были внесены изменения в Методику разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденную приказом Минприроды России от 17 декабря 2007 года № 333 в части учета разбавления при нормировании сбросов сточных вод в черте населенных пунктов путем исключения из Методики пункта 8.
Таким образом, в настоящее время в населенных пунктах лимитирующими являются требования СанПиН 2.1.5.980–00, согласно пункту 6.7 которого, в случае сброса сточных и дренажных вод в черте населенных мест, «нормативные требования, предъявляемые к составу и свойствам сточных вод, должны соответствовать требованиям, предъявляемым к воде водных объектов питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования». Согласно пункту 7.4. при сбросе сточных вод в черте населенных мест контрольный створ должен быть расположен непосредственно у места сброса.
Минприроды России при обсуждении законопроекта неоднократно отмечало, что предложенная концепция изменений законодательства в области водоснабжения и водоотведения предусматривает масштабное снижение требований к нормированию, контролю и применению мер экономического воздействия при сбросах загрязняющих веществ в водные объекты. Реализация таких норм, по мнению Минприроды России, повлечет за собой дальнейшее загрязнение и деградацию водных объектов. Критические замечания к законопроекту высказывает Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) в части установления законопроектом исключительных льгот для операторов систем ЦСВ по сравнению с крупными водопользователями, осуществляющими сбросы непосредственно в водные объекты.
Одновременно с этим увеличивается количество водопользователей, которые обращаются в различные органы и организации по поводу расчета НДС с учетом НДВ и Перечня загрязняющих веществ, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 года № 1316-р «Об утверждении перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды».
Очевидно, что концепция нормирования состава сточных вод нуждается в пересмотре. Переход с 1 января 2019 года на технологическое нормирование воздействия на окружающую среду, когда норматив допустимого сброса будет рассчитываться на основе использования наилучших доступных технологий (как допустимая масса сбросов веществ в расчете на единицу выпускаемой продукции) приведет к тому, что НДС по ряду веществ будет превышать норматив ПДК в несколько раз (для предприятий целлюлозно-бумажной промышленности, например, по БПК — в 7 раз, ХПК — в 20 раза, по взвешенным веществам — в 3 раза и т. д.). Однако возможность принятия таких НДС федеральным законодательством не предусмотрена, и уже сейчас это вызывает массу вопросов у водопользователей.
Внесение соответствующих изменений в федеральное природоохранное, санитарно-гигиеническое законодательство, законодательство о рыболовстве и ряд отраслевых законодательных актов путем их гармонизации позволит:

— снизить необоснованные финансовые затраты водопользователей на строительство и внедрение технологий очистки коммунальных сточных вод, локальную очистку промышленных и сельскохозяйственных сточных вод;

— стимулировать водопользователей переходить на наилучшие доступные технологии;

— осуществлять все возможные улучшения качества сточных вод за счет адекватных требований к их составу;

— создать предпосылки для снятия административных барьеров в регулировании водопользования.

Ещё одной важной проблемой является реализация статьи 47 Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», которой введен запрет на сброс в водные объекты рыбохозяйственного значения и рыбоохранные зоны вредных веществ, предельно допустимые концентрации которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения не установлены.
Требования данной статьи не были реализованы в полном объеме с момента обнародования данного законодательного акта. С 2003 года новые нормативы рыбохозяйственных ПДК уполномоченным органом не утверждались, несмотря на то, что Методические указания по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения (далее — Методические указания по разработке ПДК), утвержденные приказом Росрыболовства от 4 августа 2009 года № 695, технически позволяли выполнять разработку указанных нормативов. При этом перечень этих нормативов, разработанных до 2003 года и ранее утвержденных Госкомрыболовством России, был переиздан практически без изменений приказом Росрыболовства от 18 января 2010 года № 20 «Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения», а далее приказом Минсельхоза России от 13 декабря 2016 года № 552 «Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения».
Порядок разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения (далее — Порядок утверждения ПДК) утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июня 2008 года № 484. Данный порядок в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года № 1082 предусматривает, что Минсельхоз России разрабатывает и утверждает нормативы рыбохозяйственных ПДК вместо уполномоченного на это ранее Росрыболовства. Таким образом, возникает необходимость дополнить перечень нормативов рыбохозяйственных ПДК новыми нормативами, включая те, что разработаны для недавно синтезированных веществ, которых по данным специалистов, насчитывается более трех тысяч.
Разработка проекта нормативов рыбохозяйственного ПДК для любого химического вещества, потенциально опасного для водных биоресурсов, сопряжена с длительными, дорогостоящими процедурами, и, по своей сути, является серьезным научным химико-биологическим исследованием, что можно видеть даже из содержания Методических указаний по разработке ПДК. На практике такую работу всегда выполняли специализированные научно-исследовательские институты с аттестованными лабораториями и профильными специалистами. Указанные нюансы из‑за сложностей обеспечения делают бесперспективной к реализации идею наделить какой‑либо федеральный орган государственной власти полномочиями по разработке рыбохозяйственных нормативов. Однако такие функции в настоящее время делегированы Порядком утверждения ПДК Минсельхозу России.
Дополнительным административным барьером в работе по определению и утверждению нормативов рыбохозяйственных ПДК служат Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (далее — Правила разработки и утверждения ПДК), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2000 года № 208. Данный правовой акт противоречит вышеуказанному Порядку утверждения ПДК, несмотря на то, что имеет тот же предмет регулирования (разработка и утверждение рыбохозяйственных ПДК) и одинаковую с ним юридическую силу. По своему содержанию Порядок разработки и утверждения ПДК и Правила разработки и утверждения ПДК имеют разногласия не только в части определения процедур, но и в отношении федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных разрабатывать, согласовывать и утверждать указанные нормативы. При этом приказ Минсельхоза России от 9 декабря 2004 года № 530 «О разработке нормативов ПДК и ОБУВ вредных веществ в воде», конкретизирующий процедуру деятельности этих органов и их структурных подразделений по разработке рыбохозяйственных ПДК, был отменен приказом данного министерства от 24 декабря 2006 года № 479 в целях приведения ведомственных актов в соответствие с Федеральным законом от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
Помимо указанных проблем также выявлено отсутствие у Минсельхоза России и Росрыболовства внутренних регламентов по разработке и утверждению нормативов рыбохозяйственных ПДК, определяющих алгоритм действий при выполнении поставленной задачи.
Сложившаяся ситуация привела к тому, что многие водопользователи не спешат заказывать научную работу по определению нормативов рыбохозяйственных ПДК при использовании ими веществ, либо уклоняются от требований по их соблюдению при расчетах ПДС. В отдельных случаях происходит подмена нормативов рыбохозяйственных ПДК по конкретному веществу на аналогичные ПДК, утвержденные для санитарно-гигиенических целей. При этом стоит отметить и биологическую необоснованность такой замены, поскольку рыбохозяйственные нормативы качества воды, как правило, являются более жесткими (по причине влияния на гидробионтов различных трофических уровней), чем их санитарно-гигиенические аналоги.

С учетом изложенного, участники совещания предлагают следующее.

1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность:

— пересмотра общих требований к нормированию сточных вод с учетом климатических, географических и социально-экономических особенностей, а также фонового состава вод водных объектов, используя в качестве критерия нормирования региональные нормативы качества вод или региональные предельно допустимые концентрации (РПДК), для расчета которых должны использоваться результаты систематических наблюдений водных объектов, при этом для водных объектов рыбохозяйственного назначения принцип гигиенического нормирования, при одновременном присутствии в воде нескольких вредных веществ, распространять только на вещества 1-го класса опасности;

— разработки и утверждения перечня водных объектов рыбохозяйственного значения, с учётом обязательного обоснования включения данных объектов в указанный перечень;

— доработки и принятия нормативных правовых актов, устанавливающих технически достижимые требования к составу и свойствам сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, учет фонового качества воды и разбавления сточных вод в водном объекте при нормировании сбросов сточных вод (в том числе в черте населенных пунктов), возможность категорирования по отдельным участкам водного объекта;

— признания утратившим силу Правил разработки и утверждения ПДК, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2000 года № 208;

— внесения изменения в Порядок разработки и утверждения ПДК, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июня 2008 года № 484, в части исключения полномочий Минсельхоза России по разработке нормативов рыбохозяйственных ПДК, возложив их на специализированные НИИ.

2. Рекомендовать Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить рассмотрение проекта федерального закона № 386179–6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» и некоторые законодательные акты Российской Федерации».

3. Рекомендовать Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:

— рассмотреть возможность внесения изменений в приказ от 17 декабря 2007 года № 333 «Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» (далее – Методика), в части исключения из Методики установленных в ней завышенных требований к сбросу сточных вод в водные объекты и применения рыбохозяйственных ПДК для водного объекта в границах населенных пунктов и в части включения в Методику алгоритма корректировки нормативов допустимых сбросов веществ для водопользователей с учетом нормативов допустимого воздействия на водные объекты.

— обеспечить доработку и утверждение приказа Минприроды России «О внесении изменений в Методику разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, утвержденную приказом Минприроды России от 17 декабря 2007 года № 333» в части установления технически достижимых требований к составу и свойствам сточных вод, сбрасываемых в водные объекты, а также — учет фонового качества воды.

4. Рекомендовать Министерству сельского хозяйства Российской Федерации и Федеральному агентству по рыболовству в соответствии с их полномочиями:

— утвердить Методические указания по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения с учетом внесенных изменений в Порядок разработки и утверждения ПДК, отменив ранее принятые Росрыболовством Методические указания по разработке ПДК;

— издать актуализированный перечень нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов рыбохозяйственных ПДК, пополнив его недавно разработанными нормативами;

— принять ведомственные регламенты по рассмотрению материалов обоснований нормативов рыбохозяйственных ПДК, их согласованию и утверждению;

— совместно с Минприроды России осуществить работу по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части освобождения прудовых и индустриальных рыбоводных хозяйств, осуществляющих забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов и их сброс при осуществлении аквакультуры, от требований разработки проекта нормативных допустимых сбросов (НДС) при оформлении решения о предоставлении водного объекта в пользование, а также исключения сведений, касающихся предоставления рыбоводными хозяйствами данных об НДС, из типовой формы решения о предоставлении водного объекта в пользование.

5. Рекомендовать Федеральному агентству водных ресурсов разместить на своем официальном сайте следующую информацию:

— рекомендации по применению Перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 года № 1316-р. для расчета нормативов допустимых сбросов;

— информацию, касающуюся невозможности учета утвержденных в установленном порядке нормативов допустимого воздействия при расчетах нормативов допустимых сбросов.

6. Рекомендовать Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения проинформировать предприятия водопроводно-канализационного комплекса по вопросам целесообразности разработки региональных нормативов рыбохозяйствепнных ПДК в случаях значительного превышения фоновых показателей по отдельным химическим веществам, а также относительно корректного применения приказа Минприроды России от 17 декабря 2007 года № 333 «Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» в случаях, когда нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из‑за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию.