Рекомендации
Проведя
с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы,
представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных
органов власти субъектов Российской Федерации, представителей Государственной
корпорации по атомной энергии «Росатом» и горнодобывающих компаний,
научно-исследовательских и проектных институтов, общественных
горно-геологических организаций обсуждение актуальных проблем добычи редких
металлов и нормативов потерь при первичной переработке твердых полезных
ископаемых, участники «семинара-совещания» отмечают следующее.
Год
назад, 23 апреля 2015 года Совет Федерации провел круглый стол
«Законодательное обеспечение развития уранодобывающей промышленности»,
по итогам которого были приняты рекомендации, в том числе по восстановлению
добычи и производства редких металлов и редкоземельных элементов.
По информации АО «Атомредметзолото» большинство рекомендаций указанного
круглого стола по развитию уранодобычи в России уже выполнена или находится
в стадии выполнения, но остаются не решёнными вопросы
и проблемы по восстановлению добычи и производства редких
металлов и редкоземельных элементов.
Процесс
извлечения РМ и РЗМ из комплексных месторождений и других
источников сырья значительно сложнее по сравнению с другими полезными
компонентами, а технологии и удельная себестоимость их выпуска –
затратнее.
Вопрос
целесообразности организации попутного извлечения тех или иных ценных
компонентов решается при формировании и утверждении в Государственной
комиссии по запасам Технико-экономического обоснования временных или
постоянных разведочных кондиций на основании экспертизы применяемых
передовых технологий и экономической эффективности.
Добыча
и производство РМ и РЗМ в качестве попутных компонентов при
добыче других видов сырья сдерживается некоторыми пробелами российского
законодательства о недрах. Например, добыча сопутствующих и попутных
компонентов в большинстве лицензий на право разведки и добычи
полезных ископаемых отдельно не указана и, не смотря
на требования законодательства о рациональном и комплексном
использовании недр, ошибочно толкуется контрольными и надзорными органами
как запрет на извлечение сопутствующих и попутных компонентов.
В настоящий
момент отсутствует механизм расширения целевого назначения лицензии
на право пользования недрами и дополнить уже выданные лицензии правом
на добычу попутных компонентов невозможно. Кроме того, организация работ
по добыче попутных компонентов может привести к классификации руд
в качестве комплексных многокомпонентных, несмотря на незначительную
долю попутных компонентов в стоимости продукции. Это в свою очередь
приведет к повышению ставки налога на добычу полезных ископаемых
и сделает извлечение попутных компонентов экономически нецелесообразным.
Очевидно,
для обеспечения комплексного использования ресурсов необходимо предусмотреть
в действующем законодательстве о недропользовании возможность
расширения действия лицензии на право пользования недрами, включив
в нее возможность добычи попутных компонентов, а также в случае
незначительной доли попутных компонентов в стоимости продукции
не применять повышенную ставку налога на добычу полезных ископаемых.
Необходимо
также учитывать, что лицензии на право разведки и добычи разных видов
полезных ископаемых выдаются разными органами (для общераспространенных
полезных ископаемых – органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, для других полезных ископаемых – Федеральным агентством
по недропользованию) и не установлено, например, каким образом
в лицензию на добычу песчано-гравийных смесей добавить попутную
добычу россыпного золота.
Но одним
из главных сдерживающих факторов возрождения добычи РМ и РЗМ является
отсутствие спроса на внутреннем рынке, обеспеченного многолетними
контрактами с зарубежными производителями, и отсутствие закупок
в российский государственный резерв.
При
этом в соответствии с пунктом 7 части первой статьи 12 Закона
Российской Федерации от «О недрах» лицензия и ее неотъемлемые
составные части должны содержать «согласованный уровень добычи минерального
сырья». Данная норма была введена в 1992 г. для сохранения уровней
добычи важнейших видов полезных ископаемых при смене форм собственности
на добывающие предприятия. В настоящее время указанная норма уже
не актуальна и может использоваться для необоснованных формальных
претензий к добывающим компаниям. В настоящее время уровни добычи
регулируются текущими условиями рыночной конъюнктуры и их фиксирование
в лицензии никак не используется государством в регулирования
объемов добычи и потому не имеет практического смысла. Поэтому необходимо
либо исключить из лицензии как обязательное условие «согласованный уровень
добычи минерального сырья», либо уточнить его понятие с учетом текущего
и ожидаемого спроса, требований безопасности и рационального
пользования недрами.
В главе 26 «Налог на добычу
полезных ископаемых» части второй Налогового кодекса Российской Федерации
используются неоднозначные термины и определения, не совпадающие
с терминологией Закона Российской Федерации «О недрах», а также
недостаточно увязанные между собой. Например, в статьях 336 – 342
Налогового кодекса Российской Федерации используются различные классификации
видов полезных ископаемых, а в статье 338 приводится три определения
налоговой базы, что создает неопределенности начисления и администрирования
налогов. Множество перекрестных ссылок между различными пунктами указанных
статей дополнительно усложняет понимание установленного порядка
налогообложения. Указанные в главе 26 Налогового кодекса Российской
Федерации льготы и преференции для отдельных случаев не образуют
никакой системы и похожи на «лоскутное одеяло».
Применительно к добыче твердых
полезных ископаемых в Налоговом кодексе Российской Федерации сохраняется
неопределенность учета потерь полезных ископаемых при первичной переработке,
несмотря на изменения, внесенные Федеральным законом
от 23 ноября 2015 г. № 319-ФЗ. Ссылка в новой редакции
подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации,
на порядок утверждения нормативов потерь, определяемый Правительством
Российской Федерации, по сути приводит к сохранению правовых
неясностей в отношении эксплуатационных (добычных) и технологических
потерь (потерь первичной переработки).
Действующие «Правила утверждения
нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой
схемой и технологией разработки месторождения» (утв. постановлением
Правительства РФ от 29 декабря 2001 года № 921)
по сути касаются порядка нормирования только эксплуатационных потерь, что
характерно для большинства полезных ископаемых, за исключением драгоценных
металлов.
Вместе с тем, практически всегда
и эксплуатационные, и технологические потери утверждаются
в соответствующей проектной документации на разработку месторождения
полезных ископаемых и (или) первичную переработку минерального сырья,
содержащего полезные ископаемые.
При этом в порядке исключения для
драгоценных металлов установлен отдельный порядок их учета с окончательной
оценкой добытого только после получения химически чистого металла
(до 99.99%) после обязательного аффинажа (металлургического передела). При
этом нормативы потерь для аффинажа законодательно не установлены, что
открывает возможности хищения драгоценных металлов на аффинажных заводах.
В связи с этим целесообразно
упразднить отсылочную норму на отдельно определяемый порядок утверждения
нормативов потерь, установив, что «нормативы потерь полезных ископаемых
утверждаются при согласовании и утверждении проектной документации
на разработку месторождения полезных ископаемых и (или) первичную
переработку минерального сырья, содержащего полезные ископаемые».Соответственно
нормативы потерь изменяются путем внесения соответствующих изменений
в проектную документацию.
Такой правовой подход позволит упростить
и упорядочить правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых.
В противном случае необходимо
инициировать работу по пересмотру Правил утверждения нормативов потерь
полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой
и технологией разработки месторождения» (утв. Постановлением Правительства
РФ от 29 декабря 2001 года №921) для их приведения
в соответствие с новой редакцией подпункта 1 пункта 1 статьи 342
Налогового кодекса Российской Федерации.
Участники семинара-совещания,
подчеркивая исключительную важность добычи и производства редких,
в том числе редкоземельных металлов для оборонной и других
высокотехнологичных отраслей промышленности и учета нормативов потерь при
первичной переработке твердых полезных ископаемых, р е к о м
е н д у ю т:
Аппарату Совета Безопасности Российской
Федерации:
1.
Рассмотреть возможность корректировки Стратегии восстановления добычи редких
металлов и производства соответствующей продукции на территории
Российской Федерации, включающей комплекс нормативно-правовых,
административных, финансово-экономических, научно-технических и иных
необходимых мероприятий для ресурсного обеспечения программ
оборонно–технического комплекса, в том числе развития авиации,
ракетостроения, судостроения, энергетики и электроники, а также
в целях гармонизации действующих законодательных актов
и государственных программ.
Правительству Российской Федерации:
2.
Продолжить и усилить дальнейшую адресную государственную поддержку
уранодобывающей промышленности России на среднесрочную перспективу,
в том числе как одного из источников редких металлов
и редкоземельных элементов, в рамках общей Программы поддержки
критически важных отраслей экономики в целях их устойчивого
и сбалансированного развития.
3.
Для координации работ различных ведомств и корпораций
по восстановлению редкометаллической отрасли в Российской Федерации
рассмотреть возможность передачи в структуру Министерства промышленности
и торговли Российской Федерации АО «Государственный
научно-исследовательский и проектный институт редкометаллической
промышленности «Гиредмет» с функциями государственного головного научного
и проектного центра и полномочиями научно-технологического контроля
уровня развития технологий производства редких металлов и их потребления
в различных отраслях экономики, проектирования и строительства
предприятий.
4. Периодически рассматривать на заседании Правительственной комиссии
по вопросам природопользования и охраны окружающей среды
в 2016 году состояние вопроса об увеличении
и восстановлении добычи и производства редких и редкоземельных
металлов на территории субъектов Российской Федерации в рамках
программ развития региональных промышленных кластеров и на основе
приоритетов инновационно-технологического развития экономики.
5.Рассмотреть возможностьстимулирования комплексного освоения месторождений
полезных ископаемых путем субсидирования и предоставления налоговых льгот
при извлечении попутных ценных компонентов, их учете, складировании
и хранении, а также закупок в государственный резерв
в случае временного отсутствия спросасо стороны отечественной
промышлености.
Министерству экономического развития
Российской Федерации:
6.
Рассмотреть возможность софинансирования проектов освоения Аргунского
и Жерлового месторождений Стрельцовского рудного поля согласно
Постановлению Правительства РФ от 16 октября 2014 г. №1055.
Министерству природных ресурсов
и экологии Российской Федерации:
7.
При разработке проекта федерального закона «О внесении изменений
в Закон Российской Федерации «О недрах», включенного в План
законопроектных работ Правительства Российской Федерации на 2016 год
(сентябрь), предусмотреть:
а)
распространение предоставленного права на разведку и добычу основного
вида полезного ископаемого, указанного в лицензии на пользование
участком недр, на разведку и добычу попутных компонентов;
б)
упрощенный порядок предоставления права разведки идобычи полезных ископаемых
из техногенных образований, в том числе извлечения попутных
компонентов;
в)
исключение из лицензий на право добычи понятия «согласованного уровня
добычи полезных ископаемых» или его уточнение с учетом текущего
и ожидаемого спроса, требований безопасности и рационального
пользования недрами.
8.
Рассмотреть вопрос об учете потерь при первичной переработке добытых
полезных ископаемых и их нормировании, прежде всего, для драгоценных
металлов, редких металлов и редкоземельных элементов, в том числе при
их аффинаже, и подготовить предложения по внесению соответствующих
изменений в федеральные законы и нормативные правовые акты.
Федеральному агентству
по недропользованию:
9.
При определении условий пользования недрами, указываемых в лицензии
на право пользования участками недр, в соответствии
с требованиями комплексного изучения месторождений полезных ископаемых
и наиболее полного извлечения из недр основных и попутных
компонентов предусматривать возможность геологического изучения, оценки,
разведки и добычи попутных и сопутствующих компонентов.
Субъектам Российской Федерации,
на территории которых производится разведка и добыча редкоземельных
и других редких металлов:
10.
Скорректировать территориальные программы развития горнодобывающих
и связанных с ними перерабатывающих предприятий с принятыми
федеральными и отраслевыми программами восстановления добычи
и производства редких и редкоземельных металлов, а также
с проводимой Правительством Российской Федерации экономической политикой
восстановления промышленности.
Федеральному Собранию Российской
Федерации:
11.
Государственной Думе и Совету Федерации рассматривать проекты федеральных
законов по вопросам расширения геологического изучения и развития
промышленности добычи редких и редкоземельных металлов в приоритетном
порядке.
12.
Совету Федерации организовать и провести в весеннюю сессию
2017 года парламентское мероприятие по вопросу развития
геологического изучения, добычи и производства редких
и редкоземельных металлов с обсуждением хода исполнения настоящих
Рекомендаций.