Аналитический вестник СФ № 14(457), апрель 2012 г.
«О мерах государственной поддержки сельского хозяйства в условиях членства в ВТО»
Г.А. Горбунов, председатель Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию
Стремление России присоединиться к Всемирной торговой организации (ВТО) является важнейшим подтверждением намерений и в дальнейшем прилагать усилия по развитию взаимовыгодного сотрудничества со всеми странами мира. При этом отмечу следующее.
Российская Федерация берет на себя ряд обязательств.
Так, в рамках вступления в организацию Россия согласилась снизить среднюю ставку импортных пошлин. Не будут применяться прямые экспортные субсидии. Общая сумма внутренней поддержки сельского хозяйства в рамках «янтарной корзины» не должна превышать 9 млрд. долларов США до 2013 г. и должна постепенно снижаться до 4,4 млрд. долларов к 2018 г.
Санитарные, фитосанитарные меры будут разрабатываться и применяться в соответствии с соответствующим Соглашением ВТО. Законодательство в области технического регулирования, стандартов и процедуры оценки соответствия будут удовлетворять нормам Соглашения ВТО о техническом регулировании.
Будут разрабатываться и применяться международные стандарты санитарных и фитосанитарных мер с учетом членства и посредством активного участия в Кодексе Алиментариус (Кодекс качества пищи), в работе Всемирной организации по защите здоровья животных, и Международной Конвенции по защите растений.
В части инвестиционных мер в области торговли предусматривается, что законы, регламенты и иные меры, касающиеся Соглашения об инвестиционных мерах в области торговли, будут соответствовать нормам ВТО.
В полной мере будут применяться нормы Соглашения ВТО о торговых аспектах прав на интеллектуальную собственность.
При этом следует подчеркнуть, что в целом сформирована необходимая законодательная база, осуществлена гармонизация российского законодательства с нормами и правилами ВТО.
К настоящему времени в сфере аграрного законодательства принят ряд федеральных законов, направленных на регулирование аграрных отношений и имеющих важное значение для развития сельского хозяйства. Среди них федеральные законы «О сельскохозяйственной кооперации», «О племенном животноводстве», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О семеноводстве», «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О карантине растений», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Земельный кодекс Российской Федерации.
Особо отметим принятие в 2006 году Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», который установил правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства. В соответствии с указанным Федеральным законом разработана и реализуется Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы, в настоящее время разрабатывается проект Государственной программы на 2013–2020 годы.
По оценке Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, агропромышленному комплексу России для смягчения последствий от присоединения к ВТО и адаптации к работе в новых условиях требуется дополнительная поддержка в объеме от 96 до 107 млрд. рублей ежегодно. Если объемы господдержки будут сокращены, то возникнут риски падения темпов роста отрасли в среднесрочной перспективе, снижения ее инвестиционной привлекательности, невыполнения показателей Доктрины продовольственной безопасности, прекращения деятельности большого числа малых и средних предприятий из‑за низкой конкурентоспособности.
Основные опасения в связи со снижением таможенно-тарифной защиты связаны с производством мяса всех видов, особенно свинины, и мясопродуктов, сахара, молока и молокопродуктов, масложировой продукции.
При вступлении в ВТО планируется снизить ввозную пошлину на живых свиней с 40% до 5%. В результате, прогнозирует Минсельхоз, цены на этих животных в стране снизятся, низкоэффективные предприятия, которые работают с минимальной рентабельностью, окажутся убыточными, а у высокоэффективных и предприятий со средней эффективностью рентабельность уменьшится в два раза. Это приведет к увеличению сроков окупаемости инвестиционных проектов с 8 до 12 лет, стагнации или снижению производства, росту импорта, доля которого может приблизиться к 35–45%.
Негативные последствия прогнозируются и для первичной переработки свинины, поскольку пошлина на субпродукты снижается с 25% до 15%, а поставки свинины внутри квоты не будут облагаться пошлиной. Доходность первичной переработки свиней снизится, так как рентабельность переработки зависит от возможности реализовать не только мясо, но и сопутствующую продукцию.
Как считают в Министерстве сельского хозяйства, для компенсации потерь и сохранения инвестиционной привлекательности свиноводства потребуется в течение пяти лет ежегодно выделять субсидии в размере 10 рублей за 1 кг живого веса. Общий объем субсидий оценивается в 20 млрд. рублей в год. Кроме того, на поддержку первичной переработки потребуется 6 млрд. рублей (эти средства предусмотрены на ближайшие три года).
По оценке Минсельхоза, потери отрасли, занимающейся производством говядины, составят 17 млрд. рублей, а срок окупаемости новых проектов увеличится с 11 до 14–15 лет. К этому приведет договоренность о снятии ценового критерия (8 тыс.евро за тонну) при определении высококачественной говядины для США, Канады и Аргентины, не подпадающей под режим тарифного квотирования. Таким образом, появляется канал по неконтролируемому ввозу говядины, резюмирует Минсельхоз и высказывается за выделение в течение минимум 10 лет дополнительных субсидий в размере 17 млрд. рублей в год, также считает необходимым исключить мясо из списка товаров, на которые распространяются преференции при поставках в Российскую Федерацию.
Риск для птицеводства видится в том, что, поскольку рынки различных видов мяса взаимосвязаны, то возможное снижение цен на свинину приведет к повышению спроса на нее и падению — на мясо птицы. В результате цены могут снизиться от 5 до 7 рублей за 1 кг, что приведет к потерям почти в 22 млрд. рублей. Кроме того, для поддержки этой отрасли необходимо принять комплекс мер для развития экспорта, поскольку уже в 2012 году ресурсы мяса птицы превысят возможное потребление на 140 тыс. тонн. На поддержку птицеводства потребуется 20 млрд. рублей ежегодно.
Касаясь рисков для рынка сахара, Минсельхоз считает, что согласованные с ВТО импортные пошлины на сахар-сырец, соответствуют базисным условиям 2004 года, поэтому при текущей конъюнктуре мирового рынка этот механизм не будет компенсировать резких изменений цен на сахар-сырец на мировом рынке и защищать внутренний рынок сахара.
По сути, действующая плавающая пошлина, размер которой в зависимости от цен мирового рынка повышалась или снижалась и таким образом защищала производителей свекловичного сахара от импортного сырца, превратится в плоскую на уровне 140 долл. за тонну. Это снизит тарифную защиту отечественных производителей на 25% при неблагоприятной конъюнктуре мирового рынка сахара-сырца. По оценке Минсельхоза, отрасли потребуется ежегодно 25 млрд. рублей на субсидирование затрат на гектар посевов сахарной свеклы.
На молочном рынке после вступления России в ВТО возможны снижение внутреннего производства и рост импорта, особенно сухого молока, пошлина на ввоз которого будет снижена с 25% до 15%. В частности, производство сухого молока сократится на 38%, импорт вырастет на 60%. Из‑за снижения таможенных пошлин вырастет ввоз молочных продуктов, что приведет к уменьшению потребности в сыром молоке и, как следствие, к снижению цены. Уже в первый год потери сельхозпроизводителей из‑за снижения цены на молоко составят 29 млрд. рублей — прогнозируют в Минсельхозе. Переработка молока к 2015 году упадет более чем на 2 млн. тонн. Молочной отрасли потребуется 25 млрд. рублей в год на модернизацию животноводческих комплексов, мероприятия по повышению продуктивности скота, поддержку переработки и генетики.
Риск для производителей масложировой продукции также состоит в ослаблении защиты внутреннего рынка. Так, снижение импортных пошлин на жиры и маргарин приведет к тому, что с 2013 по 2016 годы российские производители из‑за сокращения объемов производства и падения цены реализации потеряют 13,9 млрд. рублей. Снижение экспортной пошлины на семена подсолнечника с 20% до 6,5% может привести к ежегодному вывозу до 2,5 млн. тонн сырья. Следствием этого станет сокращение объемов производства подсолнечного масла и уменьшение налоговых поступлений в бюджет на 3,1 млрд. рублей. Для компенсации потерь, поддержания инвестиционной привлекательности масложировой отрасли необходимо выделение в течение как минимум пяти лет субсидий на производство продуктов глубокой переработки растительного масла в размере 3 руб. на 1 кг.
Плодородность наших земель в среднем в 2,5 раза ниже, чем в находящихся в более благоприятных климатических условиях странах Европы, Америки, Австралии. Однако эти страны полностью обеспечивают себя продовольствием и проводят интенсивную политику захвата новых рынков, в том числе и внутреннего рынка России, которая закупает за рубежом примерно треть всего продовольствия. Особенно опасной остается ситуация с обеспечением крупных городов, промышленных центров и отдельных регионов, которые наполовину зависят от импортных поставок продовольствия.
При этом уровень государственной поддержки аграрного сектора в расчете на гектар в США, Канаде, странах Евросоюза в десятки раз выше, чем в России. Наши будущие партнеры защищают свой продовольственный рынок высокими пошлинами, а Россия будет их снижать. Это означает, что сравнительно чистые российские продукты будут вытеснены ввозимыми дешевыми генетически модифицированными аналогами. Страны, пытавшиеся ограничить ввоз такого продовольствия, были обвинены ВТО в создании запретительных барьеров.
Таким образом, отрицательные последствия присоединения России к ВТО на согласованных условиях наиболее сильно скажутся на аграрном секторе в связи с ликвидацией защитных барьеров и снижением его конкурентоспособности.
Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации предусмотрено, что для оценки состояния продовольственной безопасности в качестве критерия определяется удельный вес отечественной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка соответствующих продуктов, который для рыбохозяйственного комплекса (в отношении рыбной продукции) установлен в размере — не менее 80 %.
В целом, благодаря устойчивому развитию отечественного рыбохозяйственного комплекса, доля рыбной продукции отечественного производства на внутреннем рынке в 2011 году составила около 78 %. При этом импорт свежей, охлажденной, мороженой рыбы, включая филе, снизился в 2011 году на 11,5% по сравнению с 2010 годом.
Вместе с тем, после вступления России в ВТО, импортные пошлины на многие виды рыбного сырья будут снижены с 10 % до 3 %. В случае отмены субсидирования отрасли со стороны государства на внутренний рынок в больших объемах будет поступать импортная, в том числе искусственно выращенная дешевая рыба (рыбопродукция), прежде всего азиатского происхождения. Таким образом, фактически сформируется система преференций для иностранных поставщиков, которая поставит в затруднительное положение отечественные добывающие и перерабатывающие компании, а также хозяйства, занимающиеся аквакультурой.
Одной из сложнейших проблем, стоящих сегодня перед отраслью, является поддержка инноваций и модернизации в сельском хозяйстве. За последний период неплохо отработаны механизмы модернизации в птицеводстве и свиноводстве. Но для восстановления десятков тысяч хозяйств, значительная часть которых убыточны или малорентабельны, нужны другие механизмы инвестирования и инновационного развития.
Для решения этих задач и совершенствования аграрной политики в целом важно развивать международное сотрудничество по всем направлениям, но ключевое значение имеет привлечение иностранных инвестиций и зарубежного научно-технологического опыта. Особенно актуально в данный момент сотрудничество в инвестиционно-инновационной сфере. Действительно продуктивное сочетание аграрного потенциала России с передовым международным опытом и технологической базой других стран позволит повысить вклад в решение проблем глобальной продовольственной безопасности.
Для России доступность импортного продовольствия в принципе является хорошей страховкой при проведении реконструкции и модернизации собственного сельскохозяйственного и пищевого производства, при понимании, что доля импортного продовольствия должна снижаться. Российский рынок является крайне привлекательным для других стран в условиях стагнации мировых продовольственных рынков.
Однако серьезную озабоченность России вызывает диспаритет во внешней торговле сельскохозяйственной продукцией. Внешняя торговля Российской Федерации характеризуется отрицательным сальдо российского торгового баланса по сельскохозяйственной продукции и продовольствию. Так, экспорт в Россию в 9 раз превышает объем импорта из России в страны Европейского союза. Импорту российского зерна в ЕС, несмотря на наличие спроса, препятствуют маленькие квоты на поставки низкобелкового зерна. Количество аттестованных ветеринарами ЕС российских мясных и молочных предприятий на право поставлять продукцию в Европу во много раз меньше аналогичных компаний Евросоюза (8 против 3600).
Фактором, сдерживающим допуск отечественных товаров на европейские рынки, остается также высокий уровень субсидирования сельского хозяйства в ЕС. По официальным оценкам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), доля совокупной поддержки в доходах европейских фермеров от реализации сельскохозяйственной продукции составляет в последние годы 22–24%. В России аналогичный показатель находится на уровне 13–15%.
Высокий уровень субсидирования в ЕС ведет к перепроизводству основных сельскохозяйственных продуктов и направлению излишков на внешние рынки по ценам, порой ниже себестоимости. Напротив, допуск «чувствительных товаров» из третьих стран — зерна, молока, мяса птицы, свинины, сахара — на собственный рынок ЕС ограничивается квотами и жесткой тарифной политикой,
Тем не менее, для России европейский рынок является привлекательным благодаря его близости и высоким ценам на сельскохозяйственное сырье и продукты питания. Мы намерены и в дальнейшем прилагать все усилия по развитию добрососедских и взаимовыгодных отношений как с Евросоюзом в целом, так и его странами-членами в отдельности.
По поводу вступления в ВТО имеются противоположные точки зрения: либеральные макроэкономисты, как правило, говорят о безболезненности и даже выигрыше российской экономики от вхождения в ВТО. Представители большинства отраслей отмечают, как правило, негативные последствия, вплоть до банкротства основной массы предприятий. К сожалению, необходимых для обобщения материалов в открытой печати до последнего времени не публиковалось.
Отдельные ученые проводили и публиковали определенные оценки последствий вступления в ВТО в связи с обязательствами Правительства Российской Федерации сократить прямую поддержку сельского хозяйства до 4,4 млрд. долл. При указанном объеме прямой поддержки рентабельность сельскохозяйственных организаций не может оказаться выше прежнего уровня (11,7% в среднем за 2004-2009гг. при том, что прибыль практически формируется субсидиями), что недостаточно для расширенного воспроизводства. Если бы прямая поддержка в настоящее время была на уровне 250–280 млрд. руб., то это позволило бы повысить среднюю рентабельность до 30%, необходимых для нормального ведения расширенного воспроизводства, и это лишь при условии, что все прочие факторы, влияющие на затраты в сельхозпроизводстве, окажутся прежними. Но они неминуемо изменятся, так как вступление в ВТО означает сокращение тарифных барьеров, запрещение определенных форм защиты своего рынка и другие ограничения.
Какие же необходимы субсидии, чтобы средняя рентабельность после вступления в ВТО осталась на прежнем уровне 12%? По расчетам ученых, для сохранения существующего уровня рентабельности, крайне низкого и не создающего условий для расширенного воспроизводства, следует увеличить субсидии примерно до 209 млрд. руб. (7,5 млрд. долл. при курсе 28 руб/долл).
Для обеспечения рентабельности в 30%, необходимых для стабильного расширенного воспроизводства, субсидии должны вырасти в 3,3 раза, то есть составить 396 млрд. руб., или 14 млрд. долл. Это совершенно немыслимый и не допустимый при достигнутом согласии с участниками ВТО уровень субсидии.
Есть, правда, еще так называемый de minimis, всегда разрешаемый правилами ВТО объем прямых субсидий в размере 5% от валовой продукции сельского хозяйства. При современном уровне производства это около 4,5 млрд. долл. В сумме с разрешенными 4,4 млрд. долл. общий объем прямых субсидий может составить 8,9 млрд. долл., или около 250 млрд. руб.
По оценке российских ученых, даже при полном использовании этой суммы рентабельность достигнет порядка 15–16%, что при современном состоянии сельского хозяйства совершенно недостаточно для расширенного воспроизводства. При этом надо учитывать, что потери бюджета от снижения таможенных пошлин на весь импорт составят порядка 35–40%, или около 350–400 млрд. руб. Это означает, что возможности бюджета в субсидировании АПК существенно сократятся.
При существующем уровне субсидирования и существующих тенденциях роста цен на средства производства уровень рентабельности сельского хозяйства России после вступления в ВТО будет снижаться, а для его повышения до необходимых 30% потребуются субсидии порядка 400 млрд. руб., что не приемлемо при достигнутых соглашениях с участниками ВТО.
Разумеется, российские сельхозпроизводители будут стремиться снижать затраты, внедрять эффективные инновации, но нельзя забывать, что на нововведения нужны инвестиции. Конечно, финансовые ресурсы можно брать в кредит, но для их погашения требуется высокая рентабельность, в противном случае ссуды трудно получить и еще труднее возвратить.
Таким образом, вступление России в ВТО, как следует из выше сказанного, наряду с некоторыми положительными моментами создаст дополнительные проблемы отечественным сельскохозяйственным товаропроизводителям. В этих условиях руководство страны вместе с аграрным сообществом должны выработать меры, которые позволят свести до минимума негативные последствия от вступления в ВТО и максимально использовать выигрыши от этого вступления. Другого пути для нас нет.