Рекомендации
Проведя с участием
членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных
органов власти субъектов Российской Федерации, общественных и коммерческих
организаций, занимающихся аквакультурой, обсуждение проблем совершенствования
законодательного регулирования в сфере аквакультуры, участники «круглого стола»
отмечают следующее.
По данным Продовольственной и сельскохозяйственной
организации Объединенных Наций (ФАО), в мировой практике аквакультура остается
одним из самых быстрорастущих секторов пищевого производства.
Общий объем мировой
рыбной продукции по данным ФАО, увеличился за последние пять лет на 16,9 млн.
тонн и достиг 162,8 млн. тонн. Этот рост получен исключительно за счет
товарного рыборазведения, которое составляет 70,2 млн. тонн, или 43 % от общего объема мирового производства рыбопродукции.
По мере стабилизации добычи водных биоресурсов при
осуществлении промышленного и прибрежного рыболовства аквакультура может
сыграть ключевую роль в достижении устойчивого обеспечения продовольствием. По оценкам ФАО ее доля
к 2030 году увеличится до 62 % от общего объема мирового
производства рыбопродукции.
В Российской Федерации объем товарной продукции отечественного рыбоводства в 2015 году составил 153 тыс. тонн. В соответствии с показателями, установленными
Государственной программой Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного
комплекса» прирост объема производства продукции товарной аквакультуры к 2020 году предусматривается на 103 % и достигнет 315,5 тыс. тонн.
Имеющиеся потенциальные возможности для роста
производства отечественной товарной
аквакультуры, делают это направление деятельности
перспективным, призванным обеспечить гарантированное и устойчивое снабжение населения страны безопасной и качественной продукцией из водных биоресурсов в непосредственной близости от потребителей. Кроме того, аквакультурная
деятельность является источником занятости значительной части населения,
особенно в сельской местности, и важным фактором, позитивно влияющим на социально — экономическое развитие этих территорий. В некоторых населенных пунктах рыбоводные хозяйства являются
единственными предприятиями, гарантирующими рабочие места и определяющими
уровень занятости и заработной платы населения, а, следовательно и уровень
доходов сельских семей.
Отправной точкой для перехода российской аквакультуры в новое
правовое поле явилось 1 января 2014 года, когда вступил в силу Федеральный
закон от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(далее – Закон об аквакультуре).
Следует отметит, что нормативные правовые акты, необходимые для
реализации Закона об аквакультуре, разработаны и приняты в полном объеме в 2015 году. Вместе с тем, принимая во внимание правоприменительную практику, требуется
продолжить работу по их уточнению и совершенствованию.
В Законе об аквакультуре декларированы основополагающие принципы,
без которых в сегодняшних условиях невозможно развитие аквакультуры, и впервые
для нашей страны приведено юридическое определение этого актуального
направления деятельности продовольственного комплекса, а также установлено, что товарная
аквакультура (товарное рыбоводство), в том числе марикультура, является видом
предпринимательской деятельности, относящейся к сельскохозяйственному
производству.
Непродолжительная правоприменительная практика
Закона об аквакультуре показала, что на сегодняшний день не в полной мере урегулированы отдельные
его нормы. Недостатки Закона об аквакультуре вызваны в первую очередь тем, что правовое регулирование отношений в области
аквакультуры (рыбоводства) требует учета и сбалансированного решения вопросов с водным, земельным и лесным законодательством, а также с законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов.
За минувший год Советом Федерации, Государственной Думой, Министерством сельского
хозяйства Российской Федерации и Федеральным
агентством по рыболовству
проделана большая работа по разработке и внесению в законодательство изменений,
необходимых для развития отрасли.
В первую очередь необходимо отметить принятие Федерального закона от 3 июля 2016 года № 349-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве
и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные
акты Российской Федерации в части совершенствования распределения квот добычи
(вылова) водных биологических ресурсов», которым внесены изменения в Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре
(рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации».
Эти изменения предусматривают:
введение процедуры бесконкурсного перезаключения договоров на право пользования
рыбоводным участком на новый срок; уточнение прав собственности на анадромные виды рыб, добытые при осуществлении пастбищной
аквакультуры; уточнение существенных условий договора пользования рыбоводным
участком в части установления минимального объема объектов аквакультуры,
подлежащих разведению и выпуску в водный объект; упрощение порядка составления
акта выпуска объектов аквакультуры в водный объект при осуществлении пастбищной
аквакультуры.
Совершенствование
законодательства в сфере аквакультуры (рыбоводства) является важнейшим вопросом, необходимым для
дальнейшего развития этой отрасли. Одной из основных задач, которые необходимо
решить на законодательном уровне, является обеспечение максимального доступа всех заинтересованных пользователей к земельным и водным ресурсам, рыбоводным участкам.
Особенно актуально
стоит вопрос об использовании водных объектов, расположенных в лесах, и земель
лесного фонда для целей аквакультуры (рыбоводства).
Государственной Думой в первом чтении 10 июня 2016 года принят проект федерального
закона № 1039291–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части совершенствования регулирования
использования лесов для ведения сельского хозяйства». Законопроектом вносятся изменения в Лесной
кодекс Российской Федерации предусматривающие возможность осуществления на землях лесного фонда товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), а также
создание и эксплуатацию для ведения этого вида деятельности объектов
рыбоводной инфраструктуры.
Требуют решения проблемы действующих
частных рыбоводных предприятий Дальнего Востока (находящихся в собственности или в аренде),
которые осуществляют искусственное воспроизводство анадромных видов рыб
(тихоокеанских лососей) за счет собственных средств.
Такие рыбоводные заводы в настоящее время фактически лишены права на изъятие промышленного возврата тихоокеанских лососей из водного объекта, в который ими был осуществлен выпуск молоди, в том числе для продолжения
деятельности, связанной с искусственным воспроизводством водных биоресурсов. Соответственно, предприятия не имеют
возможности получать прибыль и возмещать понесенные затраты.
В целях устранения несоответствия в законодательстве Министерством сельского хозяйства Российской
Федерации разработан проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка предоставления рыбоводных участков», который внесен в Правительство Российской Федерации. Законопроектом
предусмотрено переоформление без проведения торгов ранее существовавших
договоров у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, владеющих такими
рыбоводными заводами, на договора пользования рыбоводным участком для
осуществления пастбищной аквакультуры.
Вместе с тем, учитывая взаимосвязь между осуществлением пастбищной
аквакультуры тихоокеанских лососей и осуществлением их промышленного и прибрежного рыболовства требуется дальнейшее совершенствование законодательства
в целях установления комплексных и взаимоувязанных норм, обеспечивающих правовое регулирование отношений в этих сферах деятельности.
При
осуществлении прудовой аквакультуры рыбоводные хозяйства столкнулись с фактическим запретом рыбоводной деятельности на «русловых прудах», которые, в силу
положений Водного кодекса Российской Федерации представляют из себя
искусственные водоемы, образованные водоподпорными сооружениями на водотоках с целью хранения и регулирования стока и могут находиться только в федеральной
собственности.
В соответствии с Законом об аквакультуре осуществление аквакультуры на водных
объектах, находящихся в федеральной собственности (за исключением прудов, обводненных
карьеров), осуществляется на рыбоводных участках.
При этом права собственности на водные объекты и гидротехнические
сооружения не связаны. Создаваемые на водотоках (реки, ручьи, каналы) подпорные
гидротехнические сооружения могут находиться в различных формах собственности
(государственная, муниципальная, частная).
Более
того, сформировалась судебная практика, согласно которой, принадлежность водных
объектов (прудов на водотоках) к федеральной собственности определяется
арбитражными судами без учета регулирования водных отношений в водохозяйственных системах, вне контекста взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений.
Во многих субъектах Российской Федерации имеется множество
неиспользуемых или находящихся в аварийном состоянии гидротехнических
сооружений, состоящих как на балансе органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, так и муниципальных образований.
Необходимость восстановления или дорогостоящего ремонта таких
гидротехнических сооружений с последующим участием в аукционе на право
заключения договора пользования рыбоводным участком в значительной мере
сдерживают развитие прудового рыбоводства и получение продукции аквакультуры.
При выставлении ранее сформированных рыбоводных участков на торги имеются
случаи, когда пользователь соответствующего гидротехнического сооружения
проигрывал право на заключение договора пользования рыбоводным участком другому
рыбоводному хозяйству, что приводило к конфликту интересов.
В целях урегулирования данной проблемы Министерством
сельского хозяйства Российской Федерации разработан проект федерального закона
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)»,
который после завершения процедуры межведомственного согласования с заинтересованными ведомствами (Министерством экономического развития Российской
Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации) планируется внести в Правительство Российской Федерации. Указанным законопроектом вносятся
соответствующие изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный
закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и Федеральный закон «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
К основным
задачам, которые призвана решать аквакультура, является обеспечение населения
свежей, качественной и доступной продукцией из объектов аквакультуры.
Одной из причин, затрудняющих выполнение этой задачи, является то, что в границах
водоохранных зон установлен запрет на движение и стоянку транспортных средств
(кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам
и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое
покрытие (статья 65 Водного кодекса Российской Федерации).
При осуществлении аквакультуры (рыбоводства) и рыболовства загрузка уловов и продукции из водных биоресурсов и выгрузка доставленных на рыбоводные и рыбопромысловые участки грузов
производится в черте береговой полосы, а транспортные средства, перевозящие такие
грузы, вынуждены двигаться через водоохранную зону, на территории которой не всегда имеются дороги с твердым покрытием.
Транспортные
средства, используемые рыбоводными хозяйствами, не относятся к специальным
транспортным средствам.
Несмотря на то, что такая хозяйственная деятельность
направлена на жизнеобеспечение
населения, собственники таких транспортных средств (организации, индивидуальные
предприниматели) привлекаются к административной ответственности за движение по дорогам, не имеющим твердого покрытия.
Внесение
соответствующих изменений в статью 65 Водного кодекса Российской Федерации
позволит транспортным средствам, не являющимся специальными транспортными средствами, но принадлежащим
хозяйствующим субъектам, ведущим деятельность по аквакультуре, осуществлять
движение в границах водоохранных зон по автомобильным дорогам независимо от их
классификации.
На решение
этих задач направлены проекты федеральных законов № 1118060–6 «О внесении
изменения в статью 65 Водного кодекса Российской Федерации» (в целях уточнения требования к движению и стоянкам транспортных средств на территории водоохранных зон) и № 1127371–6 «О внесении изменений в Водный кодекс
Российской Федерации» (в части отмены запрета на движение и стоянку легкового
транспорта в границах водоохранных зон), которые находятся на рассмотрении
в Государственной Думе.
Вместе с тем, в настоящее время продолжают
действовать излишние административные барьеры, требующие совершенствования
законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в области
аквакультуры (рыбоводства).
К таким мерам относится необходимость установления
дифференцированного подхода для возникновения права собственности на объекты аквакультуры.
Принцип
возникновения права собственности на выращенные объекты пастбищной аквакультуре,
заложенный в Закон об аквакультуре, предусматривает, что предприятие, осуществляющее пастбищную аквакультуру, получает
право собственности на выращиваемый ресурс только после его изъятия из водной
среды. До этого момента выращиваемые объекты, в соответствии с законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, могут
быть выловлены любым пользователем обладающим правом добычи (вылова) аналогичных
водных биоресурсов.
В целях соблюдения прав
собственности на выращиваемые объекты пастбищной аквакультуры необходимо
установить на водоемах, переданных для осуществления пастбищной аквакультуры,
места для осуществления любительского рыболовства и определить водные
биоресурсы, разрешенные для добычи рыболовами-любителями.
Отсутствие прав
собственности на выращиваемые объекты не дает возможности рыбоводным хозяйствам
пресекать попытки их незаконного изъятия и предъявлять имущественные притязания
к кому‑либо в случае возникновения потерь.
Необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон об аквакультуре,
устанавливающих особый порядок
возникновения права собственности на объекты пастбищной аквакультуры.
Также, в целях
исключения предъявления контролирующими органами необоснованных претензий к рыбоводным хозяйствам, представляется целесообразным конкретизировать
требования, установленные частью 3 статьи 9 Закона об аквакультуре, предусматривающие
основания для досрочного
расторжения договора пользования рыбоводным участком.
В этой связи целесообразно
рассмотреть
вопрос о внесении изменений в Закон об аквакультуре, предусматривающих установление
исчерпывающего перечня требований, предъявляемых к пользователям рыбоводных
участков, невыполнение которых будет являться основанием для досрочного расторжения договора пользования рыбоводным участком.
Указанные
требования должны быть включены в договор пользования рыбоводным участком, форма
которого должна быть утверждена нормативным правовым актом соответствующего
уполномоченного органа.
Заслуживает
внимания также проблема содержания и выращивания объектов аквакультуры в замкнутых водных объектах, находящихся в федеральной собственности (озера, ильменя).
На таких водоемах
образовываются рыбоводные
участки для осуществления пастбищной аквакультуры. Вместе с тем, технология
осуществления пастбищной аквакультуры в таких водоемах неприемлема для некоторых
хозяйствующих субъектов.
В целях создания возможности для
рыбоводных хозяйств определять вид товарной аквакультуры, который для них по экономическим факторам и природным условиям наиболее выгоден, необходимо
рассмотреть вопрос о внесении изменений в часть 7 статьи 12 Закона об аквакультуре, предусматривающих возможность
осуществления прудовой аквакультуры также и на рыбоводных участках, границы которых совпадают с границами водного
объекта.
С принятием Закона об аквакультуре упразднены полномочия органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по формированию перечней рыбоводных участков для
осуществления товарного рыбоводства.
Учитывая необходимость формирования новых
перечней рыбоводных участков, а также приведения их в соответствие с новыми
требованиями законодательства, предлагается внести в Закон об аквакультуре дополнения в части предоставления органам государственной
власти полномочий по формированию соответствующих перечней и ведению реестра
рыбоводных участков.
В целях исключения
излишних административных барьеров также представляется целесообразным
рассмотреть вопрос о передаче части полномочий по управлению аквакультурой саморегулируемым организациям.
Принятие
перечисленных законодательных актов и предлагаемых решений по оптимизации
действующей системы правового регулирования аквакультуры позволит обеспечить создание условий для
долгосрочного планирования,
повышения инвестиционной привлекательности аквакультуры, обновления и модернизации объектов рыбоводной инфраструктуры, что в конечном
итоге повысит эффективность
работы этого сегмента отрасли.
Важным моментом для
развития малых и средних рыбоводных хозяйств являются условия кредитования,
касающиеся обеспечения по кредитам, привлекаемым на приобретение кормов.
Большое значение
для развития аквакультуры имеет научное обеспечение. В целях повышения уровня
научного обеспечения аквакультуры, назрела необходимость в том, чтобы результаты,
полученные в ходе самостоятельного проведения предприятиями исследований,
принимались и учитывались наравне с «ведомственными» исследованиями.
Особенно актуальными
являются законодательные меры, создающие преференции и стимулирующие
пользователей, занимающихся аквакультурой, к увеличению выпуска рыбной продукции.
В этой связи
необходимо с особым вниманием отнестись к предлагаемой для рассмотрения
законодательной инициативе Администрации Приморского края, представившей проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации» в части предоставления рыбоводных участков на инвестиционные цели на безвозмездной основе.
Законопроектом предлагается предусмотреть
возможность применения механизма поддержки инвестиционных проектов в аквакультуре путем бесплатного закрепления рыбоводных участков за хозяйствующими
субъектами, реализующими инвестиционные проекты. По мнению авторов, эта норма позволит на этапе
становления предприятий аквакультуры направлять этими предприятиями финансовые
средства в требующемся объеме на свое развитие.
С учетом состоявшегося обсуждения участники «круглого стола» считают необходимым
и дальше совершенствовать систему правового регулирования отечественной
аквакультуры и рекомендуют следующее.
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Обеспечить
доработку и принятие проекта федерального закона № 1039291–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования использования лесов для ведения сельского
хозяйства», принятого Государственной Думой в первом чтении 10 июня 2016 года;
1.2. Обеспечить
доработку и принятие альтернативных проектов федеральных законов № 1118060–6 «О внесении изменения в статью 65 Водного кодекса Российской Федерации» и № 1127371–6 «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации»;
1.3. Обеспечить
принятие Федерального закона «О любительском рыболовстве и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» (О любительском рыболовстве) в период осенней сессии 2016 года.
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Внести на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации проект федерального
закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием порядка предоставления рыбоводных
участков».
3. Министерству сельского хозяйства
Российской Федерации совместно с Федеральным агентством по рыболовству:
3.1. Ускорить
проведение согласования и внесения в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)».
3.2. Проработать
предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в части:
- возникновения
у рыбоводного хозяйства права собственности на объекты пастбищной
аквакультуры после выпуска
объектов пастбищной аквакультуры в водный объект;
- установления исчерпывающего перечня оснований
для досрочного расторжения
договора пользования рыбоводным участком;
- осуществления
прудовой аквакультуры на рыбоводных участках, границы которых совпадают
с границами водных объектов, находящихся в федеральной собственности (озера, ильменя);
- предоставления органам
государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по формированию перечней рыбоводных участков для осуществления товарного
рыбоводства и ведению реестра рыбоводных участков;
- предоставления рыбоводных участков хозяйствующим субъектам, реализующим инвестиционные проекты, на безвозмездной
основе;
- предоставления рыбоводным хозяйствам
полномочий по охране объектов
аквакультуры, выращиваемых на рыбоводных участках;
- передаче отдельных
полномочий по управлению аквакультурой саморегулируемым организациям;
- установления норм, обеспечивающих
комплексное и взаимоувязанное правовое регулирование отношений в сферах искусственного
воспроизводства, пастбищной аквакультуры, а также промышленного и прибрежного рыболовства тихоокеанских лососей;
- установления
возможности привлечения и использования частных научных исследований для
решения вопросов, связанных с регулированием и созданием нормативной базы в области аквакультуры;
- исключения
ограничений на добычу, хранение,
перевозку, содержание, приобретение, продажу водных организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, разведение и (или) содержание, выращивание
которых осуществляются в искусственно созданной среде обитания в рамках
товарной аквакультуры (товарного рыбоводства).
3.3. Провести
системный анализ нормативных правовых актов, принятых в целях реализации Закона
об аквакультуре, и выработать
предложения, направленные на снятие излишних административных барьеров,
повышение эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе в части:
- закрепления
за комиссией по определению границ рыбоводных участков права осуществлять
корректировку их площади по заявкам пользователей, с учетом действующих
ограничений и без проведения торгов;
- исключения
возможности отклонения заявки и прилагаемых к ней материалов без рассмотрения
комиссией;
- установления
однозначной трактовки правил определения границ рыбоводных участков, в том
числе на акватории водоемов, расположенных в границах особо охраняемых
природных территорий;
- упразднения
запрета на формирование рыбоводных участков на территории двух или более
муниципальных образований;
- организации в субъектах Российской
Федерации единых комиссий по определению границ рыбоводных участков;
- снятия
ограничений по частичному или полному наложению границ рыбоводного участка на границы рыбопромыслового участка, расположенного во внутренних морских водах и территориальном море, при наличии согласия пользователя рыбопромыслового
участка;
- передачи органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации полномочий по организации торгов по вновь
образованным рыбоводным участкам, расположенным на водных объектах и (или) их
частях, прилегающим к территории муниципального образования соответствующего субъекта
Российской Федерации;
- установления возможности проведения торгов
в форме конкурса, в отношении ранее используемых для целей аквакультуры водных
объектов (рыбоводных участков), в границах которых осуществлялись
разведение и (или) содержание, выращивание объектов аквакультуры, на основании
документов, выданных уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, до вступления
в силу Федерального закона от 3 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре
(рыбоводстве) и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации»;
- исключения
согласования излишних требований (ведомств) при создании и эксплуатации искусственных островов, сооружений и установок
во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации.
4. АО «Российский
сельскохозяйственный банк»:
- рассмотреть
вопрос об исключении из практики кредитования форелевых хозяйств использование
уставного капитала предприятий в качестве залогового обеспечения по кредитам;
- рассмотреть
возможность обеспечения по кредитам, привлекаемым на финансирование сезонных
работ, в виде залога биомассы выращиваемой рыбы в объеме 100 процентов суммы
этого обеспечения;
- предусмотреть
возможность увеличения кредитных лимитов для рыбоводных хозяйств;
- рассмотреть
вопрос о возобновлении практики применения системы «надежный клиент»,
предусматривающей возможность обеспечения залога по схеме: 70 % — биомасса
рыбы, 30 % – основные средства и объекты недвижимости.
5. Органам государственной власти
субъектов Российской Федерации:
- в приоритетном порядке формировать региональные программы в части определения
водного фонда, пригодного для осуществления аквакультуры;
- увеличить
практику привлечения органов местного самоуправления, рыбохозяйственных
ассоциаций и объединений к разработке законодательных инициатив в области аквакультуры.