Рекомендации
Проведя с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию и других федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, представителей горнодобывающих (нефтегазодобывающих) компаний, научно-исследовательских учреждений и общественных организаций обсуждение проблем правового регулирования и расширения полномочий субъектов Российской Федерации в сфере пользования недрами, участники «круглого стола» отмечают следующее.
1. В первой редакции Закона Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 года распоряжение всеми участками недр осуществлялось по принципу «двух ключей» (на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации). При этом доходы от добычи полезных ископаемых поступали в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов Российской Федерации, районов, городов, на территориях которых осуществлялось пользование недрами.
2. В 2004 году с принятием Федерального закона № 122-ФЗ принцип «двух ключей» был заменен на разделение полномочий по видам полезных ископаемых: общераспространенные полезные ископаемые (далее — ОПИ) были отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации, остальные – к федеральному центру.
Однако при этом не были учтены следующие важные обстоятельства:
1) Определение ОПИ в законодательстве о недрах отсутствует, а перечни ОПИ для каждого субъекта Российской Федерации установлены Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации «Временными методическими рекомендациями по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным» от 7 февраля 2003 г. N 47-р.
Согласно сложившейся практике и отраслевым нормативным правовым документам к общераспространенным полезным ископаемым относятся неметаллические и горючие полезные ископаемые, характеризующиеся частой встречаемостью в условиях конкретного региона, значительными площадями распространения, служащие для удовлетворения нужд местного производства.
Понятийное содержание ОПИ, как правило, относится к конкретным географическим районам. Например, широко распространенные в европейской части России песчано-гравийные смеси на территориях Западной Сибири и Якутии являются редкими – остродефицитными.
Зачастую полезные ископаемые на участках недр, предоставленных для геологического изучения и (или) разведки и добычи полезных ископаемых, не относящихся к общераспространённым, содержат полезное ископаемое низкого качества, не пригодное для использования по целевому назначению. Данное полезное ископаемое в соответствии с характеристиками может быть использовано и часто используется в строительных целях, то есть по факту должно быть отнесено к общераспространенным полезным ископаемым.
Например, в Московской области регулярно возникают спорные ситуации в отношении лицензирования объектов формовочных и строительных песков. Месторождения, выявляемые по федеральным лицензиям признаются комплексными, содержащими как формовочные, так и строительные пески. При этом и те и другие в итоге используются для строительных целей. Формовочные пески таких месторождений имеют низкое качество и по целевому назначению не востребованы.
Министерством экологии и природопользования Московской области в соответствии с пунктом 3 протокола совещания, организованного Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию 16 июля 2019 года «О разработанном Министерством экологии и природопользования Московской области проекте федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» (далее – законопроект), доработан соответствующий проект федерального закона, касающийся отнесения полезных ископаемых к общераспространенным полезным ископаемым.
Законопроектом предлагается закрепить в статье 2.3 Закона РФ «О недрах» перечень полезных ископаемых, относящихся к общераспространенным, и не указывать предусмотренные Методическими рекомендациями исключения использования таких полезных ископаемых в металлургической, стекольной, химической, цементной, резиновой промышленности и т. д., с целью расширения полномочий субъектов Российской Федерации в обозначенной сфере.
Кроме того, законопроектом предусматривается возможность отнесения к общераспространенным полезным ископаемым иных, не указанных в статье 2.3 Закона РФ «О недрах» полезных ископаемых, посредством их включения в формируемые субъектами Российской Федерации совместно с Российской Федерацией региональные перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым.
Для этих целей целесообразно разработать методические рекомендации, позволяющие каждому субъекту Российской Федерации подготавливать обоснование отнесения, а при необходимости и перевода того или иного полезного ископаемого в ОПИ, в которых четко будут прописаны критерии отнесения к ОПИ;
2) Часть месторождений полезных ископаемых являются комплексными, включающими в себя общераспространенные полезные ископаемые (вскрышные породы, рудовмещающие породы), использование которых предполагает согласованные действия субъектов Российской Федерации с центром, регулирование которых отсутствует;
3) Исключительное право предоставления в пользование участков недр федерального значения возложено на Правительство Российской Федерации, при этом, как правило, мнение субъектов при выдаче лицензий не учитывается. Например, добыча песка на Бакальской косе в Крыму осуществляется без учета интересов региона и негативно отражается на экологической и социально-экономической ситуации.
С целью совершенствования законодательства целесообразно внести изменения в законодательство о недрах в части согласования предоставления федеральным органом участков недр и условий пользования недрами с субъектами РФ;
4) В июле 2017 года был принят Федеральный закон № 188-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах“ в части упрощения порядка предоставления права пользования участками недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых в целях выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования» (далее – Федеральный закон).Федеральным законом была предоставлена возможность получения без аукциона участков недр местного значения для добычи ОПИ организациям, получившим государственный заказ на строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования.Вместе с тем, в ряде субъектов Российской Федерации данный механизм в дорожной отрасли не используется, в том числе из‑за длительности процедур по оформлению разрешительных документов до 12 месяцев (составление проекта работ, договора пользования земельным участком, изменение категории и вида разрешенного использования участка и др.);
5) На территориях субъектов Российской Федерации сосредоточены десятки тысяч отвалов горных пород, шламонакопителей и других отходов, не представляющих экономического интереса для федерального центра, а регионы в то же время не имеют права разрабатывать эти объекты;
6) В государственном балансе запасов полезных ископаемых, в десятках гигантских, крупных и средних месторождениях на территории Российской Федерации сосредоточены более 80–90% суммарных запасов различных видов полезных ископаемых. При этом количество мелких и мельчайших месторождений исчисляется тысячами, а их совокупные запасы не превышают 10–20% суммарных. Гигантские, крупные и средние месторождения обеспечивают потребности экономики России в целом и выполнение ее международных обязательств, а мелкие и мельчайшие месторождения могут обеспечить потребности отдельных субъектов Российской Федерации, городов и поселков;
7) В 2013 году с принятием Федерального закона № 22-ФЗ карьеры по добыче ОПИ выведены из категории опасных производственных объектов и, следовательно, из сферы ведения федерального горного надзора, а на органы государственной власти субъектов Российской Федерации данные полномочия не возложены. В настоящее время контроль и надзор за безопасностью работ, за соблюдением правил технической безопасности при эксплуатации участков недр местного значения, на которых расположены месторождения ОПИ, не осуществляется. Таким образом, проблема отсутствия горного надзора требует внесения изменений в законодательство о недрах.
Указанные обстоятельства препятствуют развитию минерально-сырьевого комплекса, прежде всего малого горного бизнеса, ухудшают экологическую обстановку, препятствуют созданию новых рабочих мест и негативно влияют на безопасность труда, социально-экономическое развитие регионов и в целом России;
8) В пункте 6 статьи 101 Закона Российской Федерации «О недрах» разведка и добыча ОПИ разрешена только по результатам аукциона, при этом другие основания (конкурсы, государственные контракты) предоставления участков недр фактически запрещены, что противоречит другим нормам распределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Вместе с тем, в разное время субъекты Российской Федерации неоднократно предлагали согласовывать предоставление всех участков недр, расположенных на их территориях, а так же передать в их распоряжение мелкие и мельчайшие месторождения большинства видов полезных ископаемых, в том числе нефти до 5 млн. тонн, газа до 10 млрд. м. куб., россыпного золота до 100 кг. и др., за исключением отдельных стратегических видов (урана, редкоземельных металлов).
Поэтому представляется целесообразным законодательно уточнить полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в сфере распоряжения и пользования участками недр.
Подчеркивая принципиальную важность правового регулирования и расширения полномочий субъектов Российской Федерации в сфере пользования недрами, участники «круглого стола» р е к о м е н д у ю т:
Правительству Российской Федерации:
1. Включить в план законопроектной деятельности на 2020 год разработку проекта федерального закона о внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части уточнения полномочий в сфере пользования недрами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
2. Предложить рассмотреть при разработке указанного в пункте 1 законопроекта следующие актуальные вопросы:
2.1. О закреплении в законодательстве о недрах понятия «общераспространенные полезные ископаемые».
2.2. О внесении изменений, предлагаемых Министерством экологии и природопользования Московской области:
— в части закрепления в Законе «О недрах» перечня полезных ископаемых, относящихся к общераспространенным, которые перечислены во «Временных методических рекомендациях по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным», утверждённых распоряжением МПР РФ от 07.02.2003 № 47-р (без указанных в названном документе исключений);
— в части установления возможности относить к ОПИ иные, не перечисленные в законе полезные ископаемые, путём их включения в формируемые субъектами РФ совместно с Российской Федерацией соответствующие перечни;
— в части возможности субъектам РФ, на территории которых отсутствуют полезные ископаемые, не относящиеся к общераспространенным, подготавливать и утверждать перечни участков недр (планируемых для предоставления в пользование) без согласования с федеральным органом управления государственным фондом недр.
2.3. О внесении изменений, предлагаемых Советом министров Республики Крым:
— в части согласования предоставления федеральным органом участков недр и условий пользования недрами с субъектами Российской Федерации, с учетом проектов социально-экономического развития регионов и программами территориального развития, а так же с учетом особо охраняемых природных территорий и возможного негативного воздействия на окружающую среду;
— в части дополнения статьи 4 Закона Российской Федерации «О недрах» пунктом 16 следующего содержания:
«16) Согласование перечня участков недр федерального значения».
2.4. О внесении изменений, предлагаемых Министерством промышленности и геологии Республики Саха (Якутия), Министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области:
— в части возможности передачи субъектам Российской Федерации полномочий по отдельным видам полезных ископаемых, не относящихся к ОПИ, в том числе:
— отвалов горного производства и отходов, связанных с ними перерабатывающих производств;
— шламонокопителей, разливов нефти и нефтепродуктов;
— мелких и мельчайших месторождений отдельных видов полезных ископаемых, суммарные запасы которых не превышают 10–20% от общего объема запасов (нефти до 5 млн. тонн, газа до 10 млрд. м. куб., угля до 10 млн. тонн и др.);
— объектов россыпного золота.
2.5. О внесении изменений, предлагаемых Администрацией Приморского края:
— в части предоставления пользователям недр, имеющим лицензии, лесных участков и их перевода в категории, позволяющие выполнять работы по геологическому изучению, разведке и добыче месторождений полезных ископаемых.
2.6. О внесении изменений, предлагаемых Правительством Вологодской области:
— в части обеспечения контроля и надзора за безопасностью геологических работ, за соблюдением правил технической безопасности при эксплуатации участков недр местного значения (карьеры по добыче ОПИ).
2.7. О внесении изменений, предлагаемых Законодательным собранием Оренбургской области:
— в части закрепления полномочий органов местного самоуправления по осуществлению использования ОПИ для муниципальных нужд в границах участков недр на землях общего пользования глубиной до пяти метров (по аналогии со статьей 19 Закона Российской Федерации «О недрах» для собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков).
3. Внести изменения в постановление Правительства РФ от 03.03.2010 № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» в части введения упрощенного порядка подготовки технических проектов разработки месторождений ОПИ, в частности предварительного согласования типовых проектов разработки месторождений ОПИ, при предоставлении права пользования участками недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых в целях выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования.
4. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в пункт 6 статьи 101 Закона Российской Федерации «О недрах» в части расширения прав субъектов Российской Федерации при предоставлении в пользование участков недр местного значения по результатам конкурсов, аукционов, государственных контрактов и по другим основаниям, установленным законодательством субъектов Российской Федерации.
Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
5. В ускоренном порядке разработать и утвердить методические рекомендации, позволяющие каждому субъекту Российской Федерации подготавливать обоснование отнесения, а при необходимости и перевода того или иного полезного ископаемого в ОПИ, в которых четко будут прописаны критерии отнесения.
6. Оказывать правовую, методическую, экспертно-аналитическую, информационную помощь в деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации в сфере пользования недрами в пределах компетенции.
Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
7. Проекты федеральных законов, направленные на уточнение полномочий в сфере пользования недрами, рассматривать в приоритетном порядке.
Комитету Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию совместно с Комитетом совета Федерации по экономической политике:
8. Провести в период весенней сессии 2020 года парламентские слушания по вопросу уточнения полномочий в сфере пользования недрами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.