Рекомендации
Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бизнеса, научно-экспертного сообщества вопрос «Перспективы развития законодательного обеспечения сферы обращения с вторичными ресурсами на основе вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот», участники «круглого стола» отмечают следующее.
Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлены основные принципы государственной политики в области обращения с отходами: охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды, использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами, комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов, использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот.
На вовлечение отходов в хозяйственный оборот направлена Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 января 2018 года № 84-р (далее – Стратегия). В Стратегии отмечена ресурсная ценность вторичного сырья и необходимость создания многофункциональных комплексов по его сортировке и переработке, создание экотехнопарков для работы с отдельными видами отходов, использующих их в качестве вторичного сырья.
Вместе с тем в Российской Федерации еще только предстоит создать эффективную систему, позволяющую минимизировать количество захораниваемых отходов при условии максимального обеспечения ресурсосбережения, повторного вовлечения в хозяйственный оборот утилизируемых компонентов отходов и превращения отходов во вторичное сырье для изготовления новой продукции и получения энергии.
Одной из причин низкого уровня вовлечения отходов в хозяйственный оборот является отсутствие организованной эффективной системы раздельного сбора отходов и развитой отрасли по переработке отходов, а также законодательного регулирования сферы обращения с вторичными ресурсами.
При производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг в различных отраслях образуются промежуточные и побочные продукты (далее – побочные продукты), которые автоматически попадают в категорию отходов производства (за исключением веществ и материалов, используемых для собственных нужд при дальнейшем осуществлении хозяйственной деятельности), и при обращении с ними предъявляются требования законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления, исполнение которых связано с финансовыми расходами.
Вместе с тем, во многих случаях побочные продукты обладают ресурсной ценностью, фактически являются вторичными ресурсами и могут быть вовлечены в экономический оборот. Наиболее остро данный вопрос стоит в отношении таких побочных продуктов, как фосфогипс, образуемый при производстве фосфорных удобрений, металлургические шлаки, золошлаковые отходы от сжигания каменного и бурого угля и др. Фосфогипс пригоден для мелиорации и рекультивации земель, обустройства оснований автомобильных дорог, в цементном производстве и в качестве строительных материалов; металлургические шлаки перспективны для извлечения полезных компонентов, создания автодорожных покрытий, применения в производстве строительных материалов; золошлаковые отходы могут использоваться для производства специальных видов глинозема, сульфата алюминия, ферросплавов, жидкого стекла, цемента, вяжущих материалов.
Хозяйствующие субъекты предпринимают попытки применения вышеуказанных и иных побочных продуктов для производства продукции, выполнения работ, оказания услуг, в связи с чем сталкиваются с предписаниями государственных надзорных органов, обязывающих предварительно выполнить в отношении побочных продуктов требования, которые предусмотрены законодательством об отходах производства и потребления.
Вместе с тем отнесение вторичных ресурсов к категории «отходы» не соответствует их признакам, а также содержанию возникающих правоотношений. При этом вторичные ресурсы не являются целью производства, к ним не предъявляются требования по качеству, как к запланированной продукции.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о целесообразности рассмотрения вопроса выделения вторичных ресурсов, образующихся на производстве, в новую категорию результатов производственной деятельности и установления в отношении них отдельного правового режима регулирования.
Для достижения этой цели представляется необходимым формирование самостоятельного законодательства Российской Федерации о вторичных ресурсах.
Необходимо отметить, что в законодательстве Европейского союза и многих стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОСЭР) присутствуют четкие разграничения по отношению к побочным продуктам и вторичному сырью, установлены критерии идентификации побочных продуктов, а также условия, при которых вещество или объект, являющийся результатом производственного процесса, основной целью которого не является производство этого вещества или объекта, считается не отходом, а побочным продуктом; установлены критерии перевода ресурсно-ценных фракций отходов в категорию «вторичное сырье». Это позволяет успешно реализовывать политику ресурсной эффективности, направленную на создание экономики «замкнутого цикла».
Учитывая изложенное, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации обеспечить приоритетное рассмотрение проекта федерального закона, направленного на регулирование обращения вторичных ресурсов.
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Ускорить подготовку проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части нормативно-правового регулирования отношений по обращению с вторичными ресурсами и проведению экспертизы некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий, изъятых из оборота)», направленного на регулирование обращения вторичных ресурсов и стимулирование спроса на продукцию из них, предусмотрев в нем решение следующих вопросов:
введения понятийного аппарата в части терминов «вторичные ресурсы», «вторичное сырье»;
установление требований к хозяйствующим субъектам при обращении с вторичными ресурсами;
создание системы учета и отчетности по видам вторичного сырья;
введение мер экономического стимулирования в области обращения с вторичными ресурсами, включая введение налоговых льгот и кредитных преференций.
2.2. При подготовке проекта федерального закона, указанного в пункте 2.1. Рекомендаций, рассмотреть целесообразность:
закрепления права хозяйствующего субъекта самостоятельно относить остатки производственной деятельности и образованные при этом нецелевые вещества, материалы, предметы к вторичным ресурсам либо к отходам;
установления порядка перевода отходов с ресурсной ценностью во вторичные ресурсы;
введение мер экономического стимулирования в области обращения с вторичными ресурсами, включая создание таких дополнительных мер стимулирования, как государственные закупки продукции, работ, услуг, полученных с применением вторичных ресурсов и государственное субсидирование перевозок крупнотоннажных вторичных ресурсов.
2.3. Предусмотреть в плане мероприятий по реализации Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года меры по развитию обращения с вторичными ресурсами, в том числе меры по стимулированию их вовлечения в экономический оборот.
2.4. Рассмотреть вопрос актуализации технических регламентов Российской Федерации в части введения обязательного требования об утилизации производимой в Российской Федерации и импортируемой в Российскую Федерацию продукции в конце ее жизненного цикла, а также целесообразности создания в национальных стандартах, устанавливающих требования к продукции, раздела по утилизации.
2.5. Провести инвентаризацию объектов размещения отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых, а также разработать систему мер по утилизации этих отходов, включая рекультивацию нарушенных земель.
2.6. Рассмотреть целесообразность внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части:
исключения лицензирования утилизации отходов собственного производства;
исключения лицензирования утилизации приобретаемых предприятием отходов в случае их идентификации в качестве вторичного сырья для производства продукции;
введения зачета затрат на разработку технологий и/или строительство объекта утилизации отходов собственного производства, имеющих статус «вторичных ресурсов», в счет платы за размещение планируемых к утилизации отходов.
2.7. Рассмотреть вопрос целесообразности создания федерального реестра хозяйствующих субъектов, осуществляющих утилизацию отходов производства и потребления.
2.8. Ускорить согласительные процедуры и внести в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с использованием вскрышных и вмещающих пород, отходов добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых, отходов производства цветных и (или) черных металлов, а также отходов, образующихся при сжигании твердого топлива», предусматривающий возможность использовать для рекультивации нарушенных земель и ликвидации горных выработок отходы IV и V классов опасности, образующиеся при сжигании твердого топлива.
2.9. Поручить Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотреть вопрос усовершенствования системы федерального государственного статистического наблюдения в области обращения с отходами производства и потребления.
2.10. Поручить Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации рассмотреть вопрос создания системы федерального государственного статистического наблюдения в области обращения с вторичными ресурсами.
2.11. Поручить Министерству промышленности и торговли Российской Федерации рассмотреть вопросы:
разработки системы учета и отчетности в области обращения с вторичными ресурсами;
актуализации информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям в части расширения раздела «обращение с отходами» в части вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве вторичных ресурсов;
создания отраслевых информационно-технических справочников по вторичным ресурсам;
проведения научно-исследовательских работ по анализу отечественного и зарубежного опыта в области обращения с вторичными ресурсами, а также по анализу и оценке существующих технологий использования вторичных ресурсов.
2.12. Поручить Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотреть вопросы:
о проведении анализа и подготовки предложений по совершенствованию нормативных правовых актов и инструктивно-методических документов в области обращения с отходами производства и потребления в части стимулирования их вовлечения в хозяйственный оборот;
проведения научно-исследовательских работ по анализу отечественного и зарубежного опыта в области вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве вторичных ресурсов.
2.13. Поручить Министерству энергетики Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти разработать «дорожную карту» (комплексный план) поэтапного вовлечения золошлаковых отходов в хозяйственный оборот, включая сферу строительства и производства строительных материалов, предусмотрев реализацию комплекса мероприятий по стимулированию переработки и созданию гарантированного сбыта золошлаковых отходов.
2.14. Поручить Министерству транспорта Российской Федерации при реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» рассмотреть возможность использования золошлаковых отходов и иных вторичных ресурсов взамен традиционных материалов природного происхождения.
2.15. Поручить Министерству науки и высшего образования Российской Федерации рассмотреть вопрос разработки для высших учебных заведений специализированных учебных пособий по обращению с отходами производства и потребления, вторичными ресурсами.
2.16. Поручить Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии с привлечением представителей заинтересованных федеральных органов государственной власти, экспертов проработать вопрос о гармонизации и унификации терминологии национальных и межгосударственных стандартов по материалам и продукции, производимым из вторичного сырья.
3. Высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть возможность:
реализации мер по экономическому стимулированию деятельности по вовлечению вторичных ресурсов в хозяйственный оборот;
использования золошлаковых отходов и иных вторичных ресурсов при строительстве и ремонте автомобильных дорог регионального значения, реализуемых, в том числе, в рамках национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», взамен традиционных материалов природного происхождения.
4. Торгово-промышленной палате Российской Федерации рассмотреть вопрос создания Единой Ассоциации переработчиков вторичных материальных ресурсов в целях формирования объединения предпринимательского сообщества, занятого в сфере переработки отходов производства и потребления.