Рекомендации
Рассмотрев с участием членов Совета Федерации,
представителей федеральных органов исполнительной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, научного и экспертного
сообществ вопрос «Ключевые факторы
развития законодательства в сфере экологической безопасности», участники научно-практической
конференции отмечают следующее.
Экологическая безопасность Российской
Федерации является составной частью национальной безопасности страны. Несоблюдение
природоохранного законодательства и нарушения в сфере экологической
безопасности приводят к загрязнению окружающей среды, сокращению популяции и гибели видов животных и растений, а также наносят существенный вред здоровью и интересам людей и государству в целом.
Правовое регулирование в сфере обеспечения
экологической безопасности устанавливается Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды», от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 4 мая
1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и другими федеральными законами и нормативными правовыми актами.
Под термином «экологическая
безопасность» понимается состояние защищенности природной среды и жизненно
важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
их последствий. Указанное определение установлено статьей 1 Федерального закона
от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее –
Федеральный закон № 7-ФЗ).
Федеральным законом № 7-ФЗ определены
правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды,
обеспечивающие сохранение благоприятной окружающей среды, биологического
разнообразия и природных ресурсов в целях обеспечения экологической
безопасности. Одновременно в качестве необходимых условий обеспечения
экологической безопасности отмечаются сбережение, воспроизводство и рациональное
использование природных ресурсов. Федеральным законом № 7-ФЗ введены требования
в области охраны окружающей среды, предусматривающие проведение мероприятий,
обеспечивающих экологическую безопасность; установлены нормативы допустимого
воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной
деятельности; закреплены права и обязанности граждан, общественных объединений
и некоммерческих организаций в области сохранения окружающей среды.
Обеспечение экологической безопасности
является одним из приоритетных направлений государственной политики Российской
Федерации.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года
(далее – Основы), утвержденных Президентом Российской
Федерации 30 апреля 2012 года, определены стратегическая цель, основные задачи
Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности и механизмы их реализации. В целях реализации Основ необходимо осуществить
комплекс мероприятий, главными из которых являются: совершенствование
нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической
безопасности; формирование эффективной системы управления в области охраны
окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; создание
экономических механизмов, способствующих обеспечению экологической
безопасности.
Стратегия экологической безопасности
Российской Федерации на период до 2025 года (далее — Стратегия),
утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года № 176, является ключевым документом и основой для формирования и реализации
государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях. В Стратегии отражены основные угрозы экологической
безопасности, проблемы в области загрязнения атмосферного воздуха, качества
воды и сброса сточных вод, состояния земли и почв, отходов производства и потребления, разливов нефтепродуктов. К внутренним вызовам экологической безопасности документ относит, в частности, нецелевое и неэффективное использование
средств, поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, возмещения вреда,
причиненного окружающей среде, административных штрафов и других экологических
платежей и налогов.
В соответствии с Указом Президента
Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее – Указ № 204) Правительству Российской Федерации поручено при разработке
национального проекта в сфере экологии для достижения
заявленных целей обеспечить решение важнейших задач, в частности:
сформировать комплексную систему обращения
с твердыми коммунальными отходами;
создать условия для эффективного
функционирования во всех субъектах Российской Федерации системы общественного
контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок;
создать современную инфраструктуру,
обеспечивающую безопасное обращение с отходами I и II классов опасности;
реализовать комплексные планы мероприятий
по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в крупных
промышленных центрах;
обеспечить применение всеми объектами,
оказывающими значительное негативное воздействие на окружающую среду, системы
экологического регулирования, основанной на использовании наилучших доступных
технологий;
повысить качество питьевой воды;
провести экологическую реабилитацию водных
объектов;
сохранить уникальные водные объекты;
сохранить биологическое разнообразие, в том числе посредством увеличения площади особо охраняемых природных территорий,
а также сохранения лесов, их воспроизводства на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений.
В целях реализации Указа № 204
Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации разработан
паспорт национального проекта «Экология», который включает в себя 11
федеральных проектов: «Чистая страна», «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», «Инфраструктура для обращения с отходами I-II классов опасности», «Чистый воздух», «Чистая вода», «Оздоровление Волги»,
«Сохранение озера Байкал», «Сохранение уникальных водных объектов», «Сохранение
биологического разнообразия и развитие экологического туризма», «Сохранение
лесов», «Внедрение наилучших доступных технологий».
Для успешного решения поставленных в Указе
№ 204 задач требуется создание нормативно-правовой базы, направленной на формирование:
комплексной системы обращения с твердыми
коммунальными отходами;
единой государственной системы обращения с отходами I-II классов опасности и современной инфраструктуры, обеспечивающей
безопасное обращение с отходами I-II классов опасности;
системы автоматического контроля выбросов
загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и анализа поступающей в государственный реестр объектов негативного воздействия информации;
механизма «компенсационного»
лесовосстановления;внедрение комплексного регулирования
негативного воздействия на окружающую среду на основе наилучших доступных
технологий и выдачи комплексных экологических разрешений.
Также требуется разработать и утвердить
справочники перспективных технологий водоподготовки, региональные программы
субъектов Российской Федерации по строительству и реконструкции (модернизации)
объектов питьевого водоснабжения, региональные программы субъектов Российской
Федерации по строительству и реконструкции (модернизации) очистных сооружений
предприятий водопроводно-канализационного хозяйства.
Следует сформировать нормативную и методическую базу по сохранению биоразнообразия, созданию комплексной
устойчивой инфраструктуры экологического туризма в национальных парках.
Кроме того, в целях развития
законодательства в сфере экологической безопасности необходимо создать нормативно-правовую
базу для развития институтов экологического аудита и стратегической
экологической оценки, а также усовершенствовать нормативно-правовую базу в части снижения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух,
экологической экспертизы, оценки воздействия планируемой хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду.
Необходимо также провести актуализацию
информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям для
повышения эффективности их внедрения, в частности, в систему нормирования
воздействия на окружающую среду.
Представляется целесообразным внести
изменения в действующее законодательство Российской Федерации в части усиления
административной ответственности за нарушения природоохранного законодательства
на особо охраняемых природных территориях, за нарушение требований
законодательства Российской Федерации в сферах экологической экспертизы и обращения
с отходами производства и потребления.
Следует отметить, что в законодательстве
Российской Федерации отсутствует обязанность лиц осуществлять раздельный сбор
отходов, в том числе отходов от использования товаров, отсутствует
обязательность осуществления раздельного сбора отходов, имеющих ресурсный
потенциал, соответственно размыта ответственность за нарушение правил
раздельного сбора отходов. Это в значительной мере способствует утрате
содержащихся в отходах утильных фракций для дальнейшего хозяйственного оборота,
значительно усложняет и удорожает последующие процессы обработки, утилизации и обезвреживания.
Несовершенство систем производственного и государственного учета отходов в значительной мере затрудняет контроль за образованием и движением отходов всех классов опасности и создает риски доступа
на рынок услуг в данной сфере недобросовестных предпринимателей, действующих с нарушениями как законодательства в области обращения с отходами, так и финансового и налогового законодательства. До сих пор не решена проблема
двойной классификации отходов (одна — по степени негативного воздействия на окружающую среду, вторая – по степени воздействия на здоровье человека и среду
его обитания).
В настоящее время нормирование в области
обращения с отходами сводится лишь к констатации образования, движения и размещения опасных отходов на основе проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. С 2019 года предусматривается регулирование
образования и размещения только применительно к отходам, образующимся на объектах I категории, что приведет к отсутствию контроля за процессами
образования отходов на объектах II — IV категорий и их размещением. Основная
часть отходов III-V классов опасности c этих объектов направляется на полигоны твердых
коммунальных отходов. Неконтролируемый рост потоков отходов может привести к сокращению сроков эксплуатации полигонов, а также попаданию на полигоны
отходов, не допустимых к размещению. Есть вероятность сокрытия данных об образовании отдельных видов отходов, что в настоящее время наблюдается для
субъектов малого и среднего предпринимательства, которые обязаны предоставлять
отчетность в уведомительном порядке. В результате предпринимаемые меры по снижению
количества размещаемых твердых коммунальных отходов могут быть нивелированы
ростом потоков других видов отходов, образующихся на объектах II — IV
категорий.
Как правило, никаких действенных
регулятивно-управленческих решений по ресурсосбережению, внедрению наилучших
доступных технологий, вовлечению отходов в хозяйственный оборот, повышению
эффективности деятельности в области обращения с отходами на основании данной
документации не принимается. В законодательстве Российской Федерации не предусмотрено введение технологического нормирования образования отходов,
которое является маркером эффективного использования ресурсов. При таком
подходе высока вероятность, что вместо применения наилучших
(ресурсосберегающих) доступных технологий в целях достижения установленных
технологических нормативов будет внедряться в основном оборудование для очистки
выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. В этих условиях
прогнозируется рост образования отходов вследствие переноса загрязнителей из одной среды (выбросы, сбросы) в другую – отходы. Отсутствует база данных,
содержащая достоверную информацию об объектах, на которых в настоящее время
осуществляется деятельность по обработке, утилизации, обезвреживанию,
размещению отходов. Неоднозначность понятийного аппарата в части идентификации
деятельности по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов, отсутствие законодательного
разделения отходов и вторичного сырья как продукта утилизации не позволяет получать корректные оценки
результатов проведения мероприятий, направленных на повышение эффективности
обращения с отходами.
В полной мере не реализуется экономический
механизм возмещения ущерба (вреда), нанесенного компонентам природной среды в результате загрязнения отходами, в том числе накопленного десятилетиями в результате функционирования полигонов, свалок и отвалов.
Как представляется, надлежит предусмотреть
решение вышеуказанных вопросов при формировании федеральных проектов, входящих
в национальный проект «Экология».
Актуальной остается проблема фонда опасных
нефтегазовых скважин, законченных бурением, ликвидированных и находящихся в консервации. Особую обеспокоенность вызывает состояние скважин, находящиеся на нераспределенном фонде недр, где ответственность за состояние окружающей среды
и недр относится к юрисдикции Российской Федерации. Если скважины на распределенном фонде находятся под наблюдением у предприятий-недропользователей, то систематический контроль за состоянием
ликвидированных и законсервированных скважин на нераспределенном фонде, как
правило, не проводится из‑за отсутствия целевого финансирования.
Решение проблемы ликвидации скважин,
наносящих ущерб или представляющих потенциальную экологическую угрозу для
окружающей среды, основано на выполнении комплекса работ, обеспечивающего
выявление и ликвидацию опасных в экологическом отношении нефтегазовых скважин.
Возникают проблемы при осуществлении рекультивации
земель, которая должна обеспечивать качество земель, соответствующее нормативам
качества окружающей среды. При этом нормативы качества почв на федеральном
уровне установлены не в полном объеме, отсутствуют единые требования к остаточному содержанию нефтепродуктов после проведения рекультивационных работ,
что не позволяет природопользователям и органам исполнительной власти
обеспечить контроль качества проводимой рекультивации после ликвидации
аварийных разливов нефти и нефтепродуктов.
Учитывая изложенное, участники научно-практической конференции рекомендуют:
1. Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации рассмотреть в первоочередном порядке следующие
проекты федеральных законов:
№ 113578–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части повышения эффективности федерального
государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции
объектов капитального строительства и усиления ответственности за нарушение
установленных экологических требований»;
№ 522262–7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской
Федерации»;
№ 376642–7 «О внесении изменений в статью
46 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные
акты Российской Федерации» (в части предупреждения и ликвидации разливов нефти
и нефтепродуктов);
№ 376543–7 «О внесении изменений в Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления
ответственности за нарушение требований экологической безопасности при
проведении работ в сфере недропользования».
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Ускорить доработку и внесение в Государственную Думу проектов федеральных законов:
«О внесении изменений в Федеральный
закон «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»;
«О внесении изменений в Федеральный
закон «Об охране атмосферного воздуха» и отдельные законодательные акты в части
снижения загрязнения атмосферного воздуха, а также о проведении эксперимента по квотированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух»;
«О внесении изменений в Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части усиления
административной ответственности за нарушение требований законодательства
Российской Федерации об экологической экспертизе, экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами животноводства);
«О внесении изменений в Федеральный
закон «Об охране окружающей среды» и Закон Российской Федерации «О государственной тайне», направленного на введение понятия «экологическая
информация» и установление порядка доступа к ней.
2.2. Ускорить принятие (издание) нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в том числе в части нормирования качества окружающей среды.
2.3. Рассмотреть вопросы:
создания системы экологических фондов
в целях финансирования мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и обеспечению экологической безопасности;
внесения изменений в законодательство
Российской Федерации в части установления порядка изменения границ особо
охраняемых природных территорий;
внесения изменений в законодательство
Российской Федерации в части введения понятий «почва», «плодородие почв», «мониторинг
состояния почв» «почвенный слой», «плодородный слой почвы»;
внесения изменений в Федеральный
закон от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты
Российской Федерации» в части введения технологического нормирования
образования отходов и восстановления регулирования размещения отходов,
образующихся на объектах II и III категорий, а также приведения в соответствие
с действующим законодательством отдельных норм закона;
внесения изменений в Федеральный
закон от 24 июня 1998 года «Об отходах производства и потребления» в части
совершенствования государственной системы учета образования и обращения с отходами, в том числе с целью обеспечения контроля движения отходов;
внесения изменений в Федеральный
закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности
опасных производственных объектов» в части прекращении эксплуатации промысловых
нефтепроводов по истечению срока их службы, при условии запрета продления
сроков эксплуатации сверх нормативного срока и проведения инвентаризации 1 раз
в 3 года;
включения в государственную программу
Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайной ситуации,
обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»
(утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 300) мероприятий, связанных с организацией наблюдений за загрязнением
атмосферного воздуха в городах и крупных промышленных центрах Российской Федерации
с населением свыше 100 тыс. человек, а также за содержанием взвешенных частиц
(РМ10, РМ2,5), стойких органических загрязняющих веществ в компонентах и объектах окружающей среды;
внесения изменений в соответствующие
государственные программы Российской Федерации в целях решения задач, связанных
с модернизацией и развитием государственной наблюдательной сети за загрязнением
атмосферного воздуха на территории Российской Федерации;
выявления и обследования нефтегазовых
скважин, являющихся собственностью Российской Федерации и не переданных на контроль недропользователям, в целях установления их состояния, наличия
признаков аварийности или иных недостатков, препятствующих сохранности скважин,
для последующего проведения установленных действующим законодательством работ
по приведению таких объектов в безопасное состояние;
установления обязанности уполномоченных
федеральных органов исполнительной власти по проведению обследования состояния
нефтяных скважин, являющихся собственностью Российской Федерации и не переданных
на контроль недропользователям, с целью определения их состояния, наличия
признаков аварийности или иных недостатков, препятствующих сохранности скважин,
для последующего проведения установленных действующим законодательством работ
по проведению рассматриваемых объектов в безопасное состояние.
3. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
3.1. Рассмотреть вопросы:
дополнения Федерального закона от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
нормой, согласно которой природопользователи обязаны определить размеры
компенсации вреда, причиняемого охотничьим ресурсам и среде их обитания, при
проведении оценки воздействия на окружающую среду в отношении планируемой
хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное
воздействие на охотничьи ресурсы;
целесообразности внесения изменений в Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых
природных территориях» в части введения обязанности субъектов Российской
Федерации по разработке и утверждению схемы развития особо охраняемых природных
территорий;
о внесении изменений в нормативные
правовые акты в части приведения к единому критерию отнесение аварийных
разливов нефти и нефтепродуктов к чрезвычайной ситуации локального значения;
о внесении изменений в нормативные
правовые акты, позволяющие обеспечить прозрачность процедур классификации
отходов, оптимизации ведения Федерального классификационного каталога отходов;
о внесении изменений в нормативные
правовые акты, позволяющие обеспечить учет в обязательном порядке всех
объектов, на которых осуществляется обращения с отходами (обработка,
утилизация, обезвреживание, размещение), а также учет адресного движения
отходов;
об организации работы по анализу
информации, получаемой в результате внедрения современной информационной
системы — государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие
на окружающую среду, с выработкой рекомендаций по использованию полученных
результатов для обеспечения охраны окружающей среды и экологической
безопасности.
3.2. При разработке нормативно-правовой
базы, направленной на обеспечение федеральных проектов в рамках национального
проекта «Экология», предусмотреть решение вопросов в части:
развития системы требований к группам
однородных отходов, позволяющих, устанавливать требования раздельного сбора
отходов от использования товаров, а также иные требования, направленные на ресурсосбережение и обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами;
конкретизации ответственности за нарушение требований в области обращения с отходами, в том числе,
ответственности за нарушение правил раздельного сбора отходов;
3.3. Рассмотреть вопросы о разработке:
требований по остаточному содержанию
нефтепродуктов и продуктов их трансформации после проведения восстановительных
работ на загрязненных территориях и поверхностных водных объектах;
требований по остаточному содержанию
нефтепродуктов и продуктов их трансформации после проведения рекультивации
шламонакопителей и буровых амбаров;
требований по остаточному содержанию
нефтепродуктов и продуктов их трансформации после очистки нефтезагрязненного
грунта на установках по их утилизации;
требований к материалам техногенного
происхождения, которые могут использоваться при рекультивации земель;
проектов нормативно-правовых актов,
направленных на установление механизмов
ликвидации хозяйствующими субъектами накопленного экологического вреда
подземным водным объектам, возникшего в результате прошлой экономической и иной
деятельности на промышленных площадках, вошедших в состав имущественного
комплекса при переходе прав собственности, в том числе при отчуждении
государственного или муниципального имущества в порядке приватизации;
методических рекомендаций по составу,
порядку согласования и утверждения схем развития особо охраняемых природных
территорий.
3.4. Рассмотреть с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти вопрос о совершенствовании работы по ведению государственного мониторинга земель и почв, включающего в себя своевременное выявление изменений их состояния, оценку этих изменений, прогноз и выработку рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов.