Рекомендации
Проведя с участием членов Совета
Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти,
научно-исследовательских учреждений и общественных организаций, экспертного
сообщества обсуждение актуальных проблем реализации мер по совершенствованию
системы нормирования воздействий на водные объекты и законодательного
регулирования взимания и использования платы за негативное воздействие на окружающую среду в Российской Федерации участники совещания отмечают следующее.
В последнее время в государстве
ведется работа по совершенствованию механизмов финансирования в области охраны
окружающей среды и экологической безопасности. Вместе с тем следует отметить,
что принятие Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации», направленного на решение указанных
вопросов, не в полной мере устранило имеющиеся противоречия в системе
нормирования природопользования в государстве, а также в механизмах взимания и расходования платы за негативное воздействие на окружающую среду. Продекларированный
законодателем переход на нормирование на основе показателей наилучших доступных
технологии по‑прежнему осложняется сохранением принадлежности всех водных
объектов к категории рыбохозяйственных. Перечни загрязняющих веществ, за сброс
которых может взиматься плата, неоправданно велики по отношению к экологически
обоснованным, что приводит к необоснованным издержкам на осуществление
государственного контроля и администрирование сборов. При этом плата взимается
за любое количество и любую концентрацию сбрасываемых загрязняющих веществ, в том числе и за те количества, которые находятся в пределах допустимых
показателей качества окружающей среды, хотя в соответствии со ст. 1
Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды» такое воздействие не является негативным и плата за это воздействие
взиматься не должна. Размер платы в большей степени определяется не фактической
величиной оказываемого негативного воздействия, а наличием или отсутствием
оформленного разрешения и лимитов, что принципиально повышает коррупциогенность
системы взимания платы за негативное воздействие.
Практика применения отечественной
системы нормирования допустимого воздействия на водные объекты и сбросов
сточных вод показала, что она оторвана от реальности и не формирует стимул для
улучшения ситуации. Предъявляемые к предприятиям требования в большинстве
случаев выполнимы только при условии закрытия этих предприятий. Причина
повсеместного невыполнения законодательных требований кроется в том, что
регуляторы требуют от предприятий достижения невозможных параметров в нереальные сроки, угрожая остановкой производства; именно этот порочный
механизм является основой коррупции в сфере природоохранного законодательства,
именно он является причиной низкой эффективности государственного
регулирования.
Фактически деятельность регуляторов в настоящее время ориентирована не на поэтапное снижение негативного воздействия
на окружающую среду (что является первой и единственной задачей
государственного экологического регулятора), а на мгновенное достижение
показателей качества, обеспечить которое пока не удалось ни в одной развитой
стране мира.
При современном уровне технического
развития достижение рыбохозяйственных нормативов по большинству показателей
одновременно не представляется возможным. Нормы сброса для водоканалов и других
водопользователей в рыбохозяйственные водоемы рассчитываются по нескольким
десяткам веществ и плата за сброс осуществляется по всем этим показателям.
Применение рыбохозяйственных
нормативов для нормирования сбросов сточных вод привело к следующему:
1. Разработка проектов
нормативов допустимых сбросов (НДС) для водопользователей носит формальный
характер и не учитывает особенности водного объекта, в том числе фоновые
показатели воды. Затраты на разработку проектов НДС для всех организаций,
осуществляющих водоотведение, являются избыточными и экономически не обоснованными;
2. НДС на уровне ПДК рыбхоза
являются для организаций, осуществляющих водоотведение, финансово недостижимыми
при обязательном условии внедрения наилучших доступных технологий и делают
бессмысленными попытки хозяйствующих субъектов их достижения в современных
условиях.
Как следствие, затраты организаций,
осуществляющих водоотведение, на строительство и модернизацию очистных
сооружений, учитываемые в тарифах, являются неоправданными, не окупаемыми,
избыточными и экономически необоснованными. Система исчисления и взимания платы
за негативное воздействие на окружающую среду предусматривает ее внесение и за сбросы в пределах, разрешенных НДС, и за их превышение, не снимая
ответственность за рассчитанный вред водному объекту.
Природопользователи по‑прежнему
остаются заложниками непроработанной системы, основанной на технически недостижимых нормативах. Предъявляемые требования
заставляют предприятия отвлекать финансовые средства (которые целесообразно
тратить на модернизацию, направленную на поэтапное снижение негативного
воздействия на окружающую среду) на строительство дорогостоящих очистных сооружений, технологии которых все равно
не позволяют достигать установленных требований.
Это затрудняет реализацию требований
законодательства Российской Федерации в части модернизации промышленных
объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, препятствует
переходу на наилучшие доступные технологии, отрицательно сказывается на темпах
технического перевооружения предприятий, способствует отвлечению средств
природопользователей на решение вопросов, не направленных на снижение
негативного воздействия, что противоречит назначению платежей.
Сохраняется принцип, в соответствии с которым целью системы нормирования является взимание платы, а не определение
реально достижимых ограничений вредного воздействия на окружающую среду для
планирования и реализации соответствующих природоохранных мероприятий. При этом
механизмы экономического стимулирования перехода на наилучшие доступные
технологии развиты недостаточно. Предусмотренная законодательством процедура
зачета средств, затраченных на природоохранные мероприятия, до настоящего
времени не получила практического применения вследствие того, что зачет можно
осуществить только по каждому конкретному веществу и по тем мероприятиям,
которые предусмотрены планом снижения сбросов, утвержденным в установленном
порядке. При этом из суммы затрат на мероприятие необходимо выделить сумму,
которая была направлена на снижение сбросов именно по этому веществу. Таким
образом, несоразмерность затрат на реализацию мероприятий по снижению сбросов
конкретного показателя загрязняющих веществ и размера платы за негативное воздействие
на окружающую среду по этому конкретному показателю дискредитирует саму идею
стимулирования целевого расходования средств от платы за негативное воздействие
на окружающую среду, что говорит о неэффективности использования экологических
платежей в государстве.
Кроме того, при существующей системе
присоединения к сетям централизованной системы водоснабжения и водоотведения и действующем порядке нормирования и оплаты за негативное воздействие на окружающую среду, у абонентов отсутствует стимул к снижению концентраций
загрязняющих веществ в сточных водах. Учитывая тот факт, что водоканалы не производят загрязняющие вещества, а получают их от абонентов со сточными
водами, как бы они ни старались внедрять инновации и совершенствовать
технологии очистки, положительный результат не может быть гарантирован, а затраты оправданы.
Рассмотрение модели обязательного
экологического страхования рисков предприятий водопользователей, связанных с аварийными сбросами сточных вод и нанесением ущерба водному объекту могло бы
дать стимул к урегулированию необоснованных затрат и рисков, связанных с ними. Вместе
с тем, страхование сбросов абонентов централизованных систем водоотведения
реализовало бы принцип «загрязнитель платит» и защитило бы водоканалы от непомерных штрафов за аварийные сбросы и нарушение работоспособности системы
очистки стоков.
Для введения обязательного
экологического страхования в нашей стране необходимо определить степень
возмещения ущерба, нанесенного сбросом в водный объект, а также объем загрязнений
и расходов по его очистке и восстановлению.
Введение в Российской Федерации
обязательного экологического страхования может быть обеспечено принятием
соответствующего закона, определяющего механизм осуществления данного вида
страхования и порядок образования и функционирования государственного
экологического страхового фонда.
Несмотря на жёсткость и сложность
системы нормирования, государство практически устранилось от реальной
ответственности за улучшение состояние окружающей среды. При том, что на природопользователей
при полном отсутствии их вины природоохранными органами возлагается
ответственность за несогласованность действий самой системы государственного
управления, государство по‑прежнему выступает не как регулятор экологических
правоотношений, а как администратор. Никакой государственный орган не несёт
ответственности за фактическое состояние водных объектов, являющееся частью
поддержания благоприятной окружающей среды (право на которую у граждан
закреплено ст. 42 Конституции Российской Федерации). Функции государственных
органов практически сведены к нормированию и контролю.
При крайне незначительном бюджетном
финансировании природоохранных мероприятий отсутствует возможность целевого
использования средств платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Компенсационная функция платы за негативное воздействие на окружающую среду
утрачена, что противоречит основным принципам охраны окружающей среды.
Учитывая, что статья 35 Бюджетного Кодекса Российской Федерации закрепляет
принцип общего (совокупного) покрытия расходов, исключающих их привязку к определенным доходам бюджета (то есть фактически закон не обязывает тратить
средства, поступившие в виде платы за негативное воздействие на окружающую
среду, на решение экологических задач), в Российской Федерации практически нет
источников, из которых можно было бы финансировать работы по охране и восстановлению окружающей среды. В результате анализа решения государством
вопросов бюджетного природоохранного финансирования в необходимых объемах можно
сделать вывод о том, что экономический механизм соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду в полной мере не обеспечивается.
Система целевого использования
средств платы за негативное воздействие на окружающую среду, созданная в начале
90-х годов, показала способность решать возложенные на нее задачи по финансированию природоохранных работ, что было подтверждено на заседании Президиума
Госсовета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере
охраны окружающей среды 27 мая 2010 года. После отмены системы экологических
фондов государством не был предложен механизм, который являлся бы адекватной
альтернативой, что при крайне низкой бюджетной составляющей финансирования
природоохранных мероприятий, значительной степени износа основных фондов,
недостаточной развитости экономических и рыночных инструментов государственного
регулирования в области охраны окружающей среды может уже в ближайшей
перспективе привести к тому, что каждая экологически опасная ситуация на территории Российской Федерации может стать чрезвычайной.
Между тем сущность экологических
платежей проявляется в их функциях. Компенсационная функция является
специфической именно для экологических платежей. Она реализуется посредством
направления их на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением,
восстановление природных ресурсов, их воспроизводство.
Это подтверждено и в постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 года № 5-П КС, где указано, что
конституционно-правовую основу этих платежей составляет, прежде всего, статья
58 Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 57, поскольку
их установление имеет целью обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и, следовательно, преследует не столько фискальный
интерес государства в наполнении казны, сколько общий интерес в сохранении
природы и обеспечении экологической безопасности.
Однако до сих пор первостепенное
назначение действующих налогов и сборов, имеющих экологическую направленность,
по формированию финансовых ресурсов для обеспечения экологической безопасности
России игнорируется.
Для Российской Федерации в условиях
выхода из социально-экономического и инвестиционного кризиса экологические
проблемы могут подняться на новый уровень сложности и, самое главное, важности,
поскольку именно в таких условиях наиболее ярко проявляются недостатки
налоговой системы.
Вместе с тем, в период существования
экологических фондов структура источников доходов фондов неоднократно менялась,
но постоянно преобладала доля (≥70%) платежей за загрязнение окружающей среды.
Так, например, за период полноценного существования (с 1990 по 1995 гг.) до консолидации внебюджетных экологических фондов с бюджетами соответствующих
уровней объем поступающих средств неуклонно возрастал с ростом не только
платежной дисциплины, но и доли финансового участия экологических фондов в реализации природоохранных мероприятий в регионах. Таким образом, в условиях
экономической нестабильности, высокой инфляции и сокращения объема
финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех
уровней очевидна их положительная роль.
В то же время необходимо
учесть и недостатки функционирования экологических фондов, которые были
обусловлены отсутствием правовой базы, прозрачного и простого механизма
разработки и реализации природоохранных программ, их увязки с программами
предприятий-природопользователей – плательщиков платы, и слишком расширенного
перечня затрат, не связанных с непосредственными действиями по компенсации
негативного воздействия на окружающую природную среду и ликвидации конкретного
ущерба нанесенного природе. Отработка оптимальной модели экологического фонда
целесообразно было бы провести на примере создания водных (экологических)
фондов ВКХ, как предприятий отрасли с существующим природоохранным функционалом
и в рамках реализации стратегии развития
водопроводно-канализационного хозяйства Российской.
Источниками
формирования средств водных (экологических) фондов станут:
- плата за негативное воздействие на окружающую среду водоканалов;
- средства,
полученные по искам о возмещении вреда предъявляемых предприятиям отрасли;
- штрафы за экологические правонарушения;
- средства, получаемые в результате
установления акцизов (экологического налога) на производство фосфорсодержащих
моющих средств и фосфорных удобрений, удаление которых на коммунальных очистных
сооружениях является одними из самых дорогостоящих технологий.
Имеющиеся трудности в сфере
технического перевооружения, отставания от современных технологий,
ограниченности финансовых ресурсов обуславливают необходимость законодательного
закрепления целевого характера платы за негативное воздействие на окружающую
среду и восстановления системы экологических фондов в качестве инструмента
бюджетной политики в части стабильного обеспечения финансовыми ресурсами
экологических задач как приоритетного направления расходов. Одновременно с этим
необходимо исключить необоснованное отнесение всех без исключения водных
объектов к категории рыбохозяйственных путем определения критериев, которым должны
удовлетворять рыбохозяйственные водные объекты и применения рыбохозяйственных
нормативов для нормирования сточных вод.
С учетом изложенного, участники совещания р е к о м е н д у ю т:
Правительству Российской Федерации:
1. Рассмотреть возможность- разработки поправок в бюджетное законодательство, предусматривающих целевое использование средств
платы за негативное воздействие на окружающую среду на реализацию конкретных
мероприятий по снижению негативного воздействия;
- введения обязательного экологического
страхования рисков предприятий водопользователей, организаций
водопроводно-канализационного хозяйства и их абонентов — промышленных
предприятий;
- внесения дополнений в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды» в части целевого расходования средств, поступающих от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, на выполнение природоохранных
мероприятий, а также регулирования и стимулирования внедрения инструментов
экологического страхования;
- внесения изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей
среды» и в постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года № 632 в части определения платежей за негативное воздействие на окружающую среду только за сверхнормативное воздействие;
- подготовки предложений по реализации компенсационной функции платы за негативной воздействие на окружающую среду и созданию федерального и региональных экологических фондов в целях формирования эффективной системы финансовой поддержки деятельности по охране окружающей среды, внедрению экологически эффективных технологий;
- для проработки порядка
осуществления государственного и общественного контроля за функционированием экологических
фондов и целевым использованием их средств, создать, на первом этапе, водные
экологические фонды организаций водопроводно-канализационного хозяйства с аккумулированием средств от платы водоканалов и целевого финансирования
мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия сбросов их
сточных вод на водные объекты.
2. Определить оптимальную величину расходной части бюджета на охрану окружающей среды, и при формировании бюджета Российской Федерации на 2017 год и дальнейшую перспективу, предусматривать направление средств, поступающих в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду, на финансирование мероприятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших доступных технологий.
3. Поручить Министерству
сельского хозяйства Российской Федерации совместно с Федеральным агентством по рыболовству рассмотреть вопрос об организации работы по подготовке и внесению
изменений в соответствующие нормативные правовые акты с целью определения
точных критериев и подходов к отнесению водоёмов и их участков к объектам
рыбохозяйственного назначения.